Che cos’è e come funziona lo spoils system

Definizione

Lo spoils system è un istituto giuridico mutuato dall’ordinamento anglosassone. Si tratta in sostanza di un modello fiduciario di selezione dei dirigenti pubblici da parte del vertice politico. A questo modello si contrappone invece il merit system, ovvero un modello neutrale in cui i dirigenti sono selezionati tramite concorso pubblico.

Spoils system e dirigenza pubblica.
Leggi.

In linea generale nell’ordinamento italiano vige il modello neutrale, in ossequio agli articoli 97 e 98 della costituzione.

Art. 97 c. 2 – I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
Art. 98 c.1 – I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

– Costituzione italiana, articoli 97 e 98

Proprio per questa ragione negli scorsi anni la corte costituzionale ha censurato alcune leggi nazionali e regionali che istituivano il meccanismo dello spoils system mantenendolo invece intatto solo per i ruoli effettivamente apicali della pubblica amministrazione.

Per quanto riguarda la presidenza del consiglio ad esempio la legge 400/1988 (articolo 18) stabilisce che gli incarichi di segretario generale, dei suoi vice nonché dei capi dei dipartimenti e degli uffici autonomi cessino alla data di giuramento del nuovo governo.

Un termine di 90 giorni è invece previsto per i dirigenti di vertice dei ministeri. Si tratta dei segretari generali, nei ministeri che prevedono questa figura, o dei capi dipartimento, quando il dicastero è strutturato di conseguenza (articolo 19 commi 8 e 3 del D.lgs 165/2001). Trascorso questo periodo senza che l’incarico gli sia stato rinnovato, questo cessa automaticamente.

Parere del consiglio di stato
1813/2022.

Nei ministeri in cui le direzioni generali sono strutture di primo livello è prevista la figura del segretario generale. Negli altri le strutture di primo livello sono invece i dipartimenti. Vai a “Come sono organizzati i ministeri”

Che siano posti sotto un segretario generale o sotto un dipartimento invece i direttori generali (ovvero le figure a capo di una direzione generale) non sono sottoposti al meccanismo dello spoils system.

È bene precisare che la nomina al vertice di un’amministrazione, o la revoca da un incarico di questo tipo non implica un ‘alterazione dello status di carriera del funzionario, né tanto meno un licenziamento. Il dirigente che viene sostituito tramite spoils system infatti non viene licenziato, ma solo posto in altro incarico.

Il decreto legge 262/2006 inoltre estende la disciplina prevista per i vertici dei ministeri anche ai direttori delle agenzie.

Tra i ministeri esistono però alcune eccezioni. Ai segretari generali dei ministeri della difesa e degli esteri e ai capi dipartimento del ministero dell’interno infatti non si applica questa norma. Questo perché in queste strutture devono necessariamente essere nominati rispettivamente militari di alto grado, diplomatici e prefetti. Ovvero personale che opera in regime di diritto pubblico (parere del consiglio di stato 2552/2002). Le norme che disciplinano i meccanismi di nomina e cessazione dunque hanno in questi casi carattere specifico. Diversamente da quanto accade per gli altri dirigenti ministeriali, inclusi quelli sottoposti a spoils system (art. 2).

Ma il fatto che nei confronti di queste figure non si applichi il meccanismo dello spoils system, non implica una loro sostanziale inamovibilità, al contrario.

Da sempre […] vige un regime di precarietà degli incarichi per i capi delle ambasciate, delle prefetture, e delle grandi unità militari: possono essere in qualunque momento sollevati dall’incarico e messi a disposizione per decisione dell’autorità politica.

– Franco Bassanini – Il dibattito sullo spoils system

Dati

Per cercare di delimitare un perimetro degli incarichi sottoposti a procedura di spoils system conviene procedere con ordine, partendo dalla presidenza del consiglio.

34 gli incarichi di vertice della presidenza del consiglio nei confronti di cui si applicano le norme relative allo spoils system.

Come abbiamo accennato infatti si tratta innanzitutto del segretario generale e dei suoi vice, che attualmente sono 4. Diversamente dai ministeri poi presso la presidenza del consiglio convivono sia la figura del segretario generale che quella dei capi dipartimento. Presso questa struttura il numero di dipartimenti è attualmente pari a 20. Inoltre la norma si applica anche ai capi dei 9 uffici autonomi.

I ministeri che prevedono la figura del segretario generale sono 8 e tanti dovrebbero essere quindi anche i dirigenti verso i quali si applica la norma, se non fosse per le eccezioni relative ai ministeri della difesa e degli esteri.

6 i segretari generali dei ministeri nei confronti dei quali si applicano le norme relative allo spoils system.

Tra i rimanenti si trovano quindi i segretari generali dei ministeri dello sviluppo economico, del lavoro e delle politiche sociali, dell’università, della cultura, della salute,
e del turismo.

Infine i ministeri organizzati in dipartimenti sono 7 ma il numero di dipartimenti di cui sono composti cambia a seconda della struttura. Senza contare che anche in questo caso sono da escludere i capi dipartimento del ministero dell’interno.

21 i capi dipartimento dei ministeri nei confronti dei quali si applicano le norme relative allo spoils system.

Si tratta dunque dei capi dipartimento dei ministeri della giustizia, dell’economia,
delle politiche agricole, della transizione ecologica, delle infrastrutture e dell’istruzione.

Analisi

Alla nascita di ogni governo si sente parlare del fenomeno dello spoils system ma non sempre in maniera appropriata, sia rispetto alla ratio, che rispetto al perimetro di questo istituto giuridico.

Non è ad esempio spoils system la nomina di nuovi capi di gabinetto o degli altri funzionari di vertice degli uffici di diretta collaborazione. Questi infatti, come si intuisce dal nome degli uffici, sono ruoli per cui è richiesto uno stretto rapporto fiduciario con il ministro.

Gli uffici di diretta collaborazione sono strutture preposte ad aiutare ciascun ministro a svolgere l’attività di indirizzo politico-amministrativo del dicastero che dirige. Vai a “Che cosa sono gli uffici di diretta collaborazione dei ministri”

Ma non bisognerebbe parlare di spoils system neanche quando la sostituzione di un dirigente avviene al termine del periodo stabilito dal suo contratto, o quando la mobilità riguarda un diplomatico, in una sede estera o presso il ministero, o un prefetto, presso gli uffici centrali o periferici.

La ratio dello spoils system invece è quella di fornire, a ogni nuovo esecutivo, la possibilità di scegliere tra continuità e rinnovamento rispetto a pochi altissimi dirigenti che rappresentano il punto di snodo tra potere di indirizzo politico e amministrativo.

Non a caso quando le norme hanno esteso lo spoils system oltre questo perimetro sono state considerate illegittime dalla corte costituzionale. Estendere il perimetro infatti espone al rischio di politicizzazione del provvedimento amministrativo, minandone l’imparzialità richiesta dalla costituzione.

Peraltro, come si può facilmente verificare, l’importanza di questi dirigenti è tale da non rendere affatto scontato che questi vengano effettivamente sostituti al cambio di colore politico di un governo.