Come e perché si arriva allo scioglimento di un comune in Italia

Definizione

Ogni 5 anni, i cittadini sono chiamati al voto per scegliere i propri rappresentanti a livello locale: sindaco e consiglio comunale. Di norma quindi il mandato di un’amministrazione locale dura un quinquennio.

In alcuni casi però il mandato può finire prima del tempo. Le ragioni possono essere di diversa natura, e sono disciplinate dal testo unico degli enti locali (Tuel):

1. Decesso o grave impedimento del sindaco (art. 141, comma 1, lett. b, n. 1)
2. Decadenza del sindaco. Il sindaco decade nelle seguenti ipotesi: condanna (anche non definitiva) per gravi reati ovvero applicazione di una misura di prevenzione per associazione mafiosa (art. 10 ss. del d.lgs. n. 235/2012); accettazione candidatura a deputato o senatore (art. 62); successiva elezione ad altra carica elettiva o di governo (ad esempio presso il consiglio regionale) ovvero assunzione di incarichi non compatibili come, ad esempio, le cariche all’interno delle aziende sanitarie locali (art. 63 ss.).
3. Incandidabilità del sindaco. Viene dichiarata in caso di condanna (anche non definitiva), preesistente alle elezioni, per gravi reati o di applicazione di una misura di prevenzione per associazione mafiosa (art. 10 ss. del d.lgs. n. 235/2012).
4. Rimozione del sindaco. Il sindaco può essere rimosso per atti contrari alla Costituzione, gravi e persistenti violazioni di legge, gravi motivi di ordine pubblico nonché per grave inosservanza degli obblighi riguardanti la gestione dei rifiuti urbani (art. 141, comma 1, lett. b e art. 142). In caso di condanna, in primo grado, per gravi reati, è prevista la sospensione dalla carica fino a un massimo di 18 mesi (art. 11 del d.lgs. n. 235/2012).
5. Impossibilità di surroga. Si verifica prevalentemente in caso di dimissioni dei consiglieri presentate nel corso del tempo, quando non sia più possibile ricorrere alla sostituzione dei seggi vacanti con i primi non eletti (art. 141, comma 1, lett. b), n. 4; art. 45).
6. Dimissioni del sindaco. Le dimissioni diventano irrevocabili dopo 20 giorni dalla loro presentazione (art. 53).
7. Mozione di sfiducia nei confronti del sindaco: deve essere votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei consiglieri; al contrario, il voto del consiglio contro una proposta del sindaco o della giunta non comporta le dimissioni (art. 52).
8. Dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri comunali: le dimissioni devono essere presentate contemporaneamente; siamo in presenza in sostanza in una mozione di sfiducia nei confronti del sindaco, finalizzata espressamente allo scioglimento del consiglio e che quindi non dà luogo alla surroga dei consiglieri dimissionari (art. 141, comma 1, lett. b), n. 3 – (vedi al riguardo le sentenze del Consiglio di stato n. 29 del 2005 e n. 4936 del 2009).
9. Situazione di crisi finanziaria: si verifica in diverse ipotesi: mancata approvazione del bilancio (art. 141, comma 1, lett. c); mancata approvazione dei provvedimenti di riequilibrio finanziario (art. 193, comma 3); mancata approvazione del rendiconto (art. 227, comma 2 bis); situazione di dissesto finanziario (art. 247); inosservanza degli obblighi di presentazione di un bilancio riequilibrato (art. 262).
10. Mancata approvazione strumenti urbanistici generali (art. 141, comma 1, lett. b, n. 1).
11. Infiltrazioni della criminalità organizzata: si registra quando emergono concreti, univoci e rilevanti elementi sui collegamenti degli amministratori con la criminalità organizzata e forme di condizionamento dell’attività amministrativa (art. 143 ss.).

Nei casi di cui ai punti numero 1, 2, 3, 4, 6, si torna al voto nella prima data utile. Nel frattempo il consiglio e la giunta rimangono in carica e le funzioni del sindaco vengono svolte dal vicesindaco. Negli altri casi viene nominato un commissario (cui sono attribuiti tutti i poteri spettanti al consiglio, alla giunta ed al sindaco), in attesa del primo turno utile per le elezioni. Per le infiltrazioni della criminalità organizzata (numero 11) il periodo di commissariamento può arrivare fino a 24 mesi.

Le norme in questione si applicano, in quanto compatibili, anche ad altri organismi elettivi (come comunità montane, consigli circoscrizionali, municipi etc.).

Disposizioni analoghe per i casi di malfunzionamento del consiglio comunale, decadenza e incandidabilità sono previste anche dagli ordinamenti delle regioni a statuto speciale, che indicano gli organi competenti a deliberare lo scioglimento dell’ente.

Dati

In gran parte dei casi (il 63% tra 2010 e 2020) la causa dello scioglimento è un contrasto interno alla maggioranza politica, che si concretizza nelle dimissioni del sindaco, in quelle  in blocco della metà più uno dei consiglieri oppure nell’approvazione di una mozione di sfiducia.

Dopo i motivi politici, la seconda categoria di motivazioni più frequente è un mancato funzionamento degli organi dovuto a ragioni non direttamente politiche. Si tratta del 19,2% degli scioglimenti. Parliamo di casi come il decesso o il grave impedimento del sindaco oppure la sua decadenza. A questi possiamo aggiungere i commissariamenti determinati dall'impossibilità di surroga, che sono quasi il 4%. Avviene quando i consiglieri dimissionari o deceduti in momenti diversi nel corso del mandato non possono essere più sostituiti, e all'assemblea manca il numero legale per operare.

Tra 2017 e 2019, mentre calava la percentuale di scioglimenti per motivi politici, è aumentata quella per infiltrazioni mafiose. Molto elevata è la percentuale di questi commissariamenti (7,5% nell'intero periodo, con una crescita significativa negli ultimi anni: sopra il 10% nel triennio 2017-19).

Nel 5,9% dei casi il motivo è di natura economica: l'incapacità di approvare il bilancio da parte del consiglio comunale, il dissesto dell'ente o altre situazioni di instabilità finanziaria.

Analisi

Il fenomeno dei comuni e delle amministrazioni locali sciolte in anticipo sulla scadenza naturale è un tema che resta costantemente sottotraccia nel dibattito politico, a dispetto della sua rilevanza.

Riguarda la stabilità degli enti locali e la capacità delle amministrazioni di portare a termine il proprio mandato assicurando imparzialità e buon andamento, secondo quanto previsto dall'articolo 97 della costituzione.

Un tema quindi fondamentale per la qualità della democrazia, a livello locale e non, che richiede un monitoraggio costante per capire le tendenze del fenomeno. Questa attività, allo stato attuale, è molto difficile, essendo rimessa alle pubblicazioni annuali (o pluriennali) del ministero dell’interno.

Per questo, in collaborazione con Giulio Marotta, abbiamo deciso di realizzare un osservatorio sul tema, alimentato da una nuova banca dati aggiornata periodicamente. In modo da approfondire il tema avendo a disposizione i dati più recenti. Informazioni che raccogliamo direttamente dalle diverse fonti istituzionali: la gazzetta ufficiale della repubblica italiana, le relazioni del Governo, gli atti parlamentari, il sito della giustizia amministrativa con le sentenze di Tar e Consiglio di stato, i bollettini regionali delle regioni a statuto speciale, esclusa la Sicilia.