Il ciclo di bilancio è un percorso complesso attraverso il quale viene elaborato e approvato il bilancio dello stato.
Tempi e strumenti sono fortemente influenzati dalle regole di governance economica stabilite dall’Unione europea, e in particolare dal semestre europeo. Si tratta di uno strumento introdotto nel 2011 tramite il quale l’Ue coordina le politiche economiche e di bilancio degli stati membri.
Le fasi principali del ciclo sono due: una prima programmatica e una seconda attuativa. La fase programmatica si apre entro il 10 aprile di ogni anno con la presentazione, da parte del governo, del Documento di economia e finanza (Def) al parlamento. Il Def mostra da un lato la situazione economica e finanziaria del paese e dall’altro gli obiettivi fissati dal governo.
Entro il 30 aprile poi l’esecutivo invia al Consiglio dell’Unione europea e alla commissione il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma. Questi documenti costituiscono parte integrante del Def. All’inizio dell’estate le istituzioni europee esprimono le loro raccomandazioni. È sulla base di queste ultime e di eventuali variazioni economiche che, entro il 27 settembre, il governo presenta una Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (Nadef).
La fase successiva è la cosiddetta “sessione di bilancio”, tramite la quale vengono adottate le norme per realizzare concretamente gli obiettivi fissati nella fase precedente. Entro il 20 ottobre il governo presenta al parlamento il disegno di legge di bilancio, contenente la manovra triennale di finanza pubblica. La legge di bilancio deve essere approvata entro il 31 dicembre. Entro gennaio il governo deve infine presentare gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.
Il documento di economia e finanza (Def)
L’elaborazione del Def, primo importante documento del ciclo di bilancio, è la fase in cui è maggiore l’influenza dell’Unione europea. Redatto dal governo, contiene tra le altre cose il quadro di finanza pubblica a legislazione vigente. Si tratta cioè di una previsione sull’andamento dell’economia a norme invariate. Nel Def si trova anche il quadro di finanza pubblica programmatico, un pronostico dell’andamento economico basato sulle scelte di riforma che l’esecutivo mira a realizzare.
A partire dal 2014, in osservanza di quanto previsto dal regolamento europeo 473/2013, è stato istituito l’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb). Questo è un organismo indipendente che valuta le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica realizzate dal governo. L’Upb può validare o non validare le previsioni del governo. In quest’ultimo caso deve indicare i livelli di crescita economica previsti per gli anni successivi.
Come già detto, l’esecutivo deve inviare il Def al parlamento entro il 10 aprile di ogni anno. Le camere lo esaminano e approvano poi una risoluzione con la quale impegnano il governo a presentare una legge di bilancio per passare dalle condizioni del quadro a legislazione vigente a quelle del quadro programmatico.
La Nota di aggiornamento al Def (Nadef)
La Nadef contiene gli eventuali aggiornamenti degli obiettivi programmatici e consente al governo di effettuare delle modifiche rispetto agli obiettivi fissati dalla risoluzione parlamentare sul Def.
Il governo deve presentare il documento entro il 27 settembre alle camere le quali approvano una nuova risoluzione.
A partire dal 2013 gli obiettivi programmatici contenuti nella Nadef sono ripresi dal Documento programmatico di bilancio (Dpb). Il Dpb deve essere trasmesso alla commissione europea e all’eurogruppo, oltre che al parlamento nazionale, entro il 15 ottobre. Il testo deve tener conto delle raccomandazioni elaborate dalle istituzioni Ue. La commissione adotta poi un parere sul documento entro il 30 novembre.
La legge di bilancio
Dopo l’approvazione della risoluzione sulla Nadef si entra nella sessione di bilancio vera e propria, la fase del ciclo di bilancio detta “semestre nazionale”. Fino a pochi anni fa, secondo quanto previsto dalla legge 196/2009, il governo presentava due testi: la legge di bilancio, contenente un bilancio di previsione a legislazione vigente, e la legge di stabilità (prima ancora chiamata legge finanziaria), contenente le riforme. A partire dal 2016, al fine di semplificare la procedura, si presenta un unico testo, la legge di bilancio. La nuova legge, trasmessa ogni anno entro il 20 ottobre, si riferisce ai tre anni successivi ed è articolata in due sezioni, che corrispondono sostanzialmente alle due leggi precedenti.
Per prassi si presenta il testo alternando tra camera e senato. L’esame in prima lettura ha una durata massima di quarantacinque giorni alla camera (articolo 119, comma 2 del regolamento) e di trentacinque giorni al senato (articolo 126, comma 9 del regolamento). Nel periodo in cui si esamina la legge di bilancio, salvo alcune eccezioni, le commissioni parlamentari si limitano all’analisi degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.
Le legge di bilancio deve essere approvata entro il 31 dicembre di ogni anno.
La legge di bilancio deve essere tassativamente approvata dal parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno, pena il passaggio all’esercizio provvisorio. L’intero ciclo si conclude definitivamente entro il mese di gennaio, con la presentazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.
Qualora fossero successivamente necessarie rettifiche degli stanziamenti inizialmente previsti, il governo approva decreti di variazione nel corso della gestione dell’esercizio finanziario.
Analisi
La proposta di legge di bilancio per il 2023 è stata approvata dal consiglio dei ministri del 21 novembre. Questo significa che il Ddl sarà consegnato al parlamento con più di un mese di ritardo rispetto a quanto previsto dalle norme. Indubbiamente su questo slittamento hanno influito anche le elezioni politiche tenutesi a settembre. Un caso unico nella storia del nostro paese. Questo ritardo però avrà delle conseguenze.
Come già detto infatti, la legge di bilancio deve essere approvata entro la fine dell’anno. Se ciò non avvenisse l’amministrazione dello stato andrebbe in esercizio provvisorio. Per fare in modo quindi che entrambe le camere possano approvare un documento così complesso, visti i tempi strettissimi, è probabile che il governo e la maggioranza che lo sostiene decida di ricorrere ad alcuni escamotage già stati utilizzati spesso negli ultimi anni.
In primo luogo le forze politiche potrebbero raggiungere un accordo per discutere il testo e presentare eventuali emendamenti in un solo ramo del parlamento. Con l’altra camera che si limiterebbe a ratificare quanto già deciso. Si tratta del cosiddetto “monocameralismo di fatto“. Una pratica non prevista – e non molto corretta – escogitata appositamente per velocizzare l’iter di approvazione delle leggi.
Visti i tempi stretti inoltre non è da escludere un probabile ricorso del governo alla questione di fiducia. In questo modo l’esecutivo di fatto toglierebbe al parlamento la possibilità di apportare modifiche al testo attraverso la presentazione di emendamenti. Eventualmente il governo potrebbe recepire alcune delle richieste pervenute da deputati e senatori attraverso la presentazione di un unico maxi-emendamento a propria firma.
I margini di intervento sulla legge di bilancio per parlamento e parti sociali sono estremamente limitati.
Le dinamiche sin qui descritte evidenziano come un ruolo preponderante nella definizione della legge di bilancio sia appannaggio dell’esecutivo. Come abbiamo appena visto infatti, i margini di manovra delle camere sono estremamente limitati. Ma lo sono ancora di più quelli delle parti sociali. Non esiste infatti un momento strutturato di confronto con la società civile. In questo modo solo chi ha i mezzi necessari riesce a incontrare il decisore nella speranza di influenzare la decisione pubblica. L’informalità del sistema implica poi un problema di trasparenza: non esiste un modo per tracciare i contatti tra rappresentanti di interesse e potere politico.
Senza dimenticare comunque che su queste dinamiche resta vigile il controllo delle istituzioni europee. L’esecutivo Meloni infatti non ha potuto discostarsi più di tanto rispetto al lavoro portato avanti dal precedente governo e che era stato concordato preventivamente con Bruxelles. Come hanno ricordato anche gli organi di stampa infatti, il testo definito dal governo dovrà essere inviato anche al parlamento e alle autorità europee che restituiranno un responso entro la metà di dicembre.
