Come funziona la governance del Pnrr

Definizione

La governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è composta da una serie di organi e di norme pensate ad hoc con l’obiettivo di portare a compimento i progetti nei tempi previsti.

Il rispetto delle scadenze è una condizione molto importante per la riuscita del piano. Si tratta infatti di un punto imprescindibile affinché l’Italia ottenga effettivamente le risorse previste.

Per questo sono stati istituiti alcuni organi dedicati. Il loro compito consiste, a seconda dei casi, nel fornire linee di indirizzo, risolvere i conflitti politici o istituzionali, monitorare l’andamento dei progetti e superare eventuali stalli ed elementi di criticità.

Questo complesso di strutture amministrative, è stato inizialmente istituito dal governo Draghi con il decreto legge 77/2021. Il governo Meloni ha poi ritenuto opportuno modificare la struttura di governance prima con il decreto legge 13/2023, con cui sono stati introdotti cambiamenti piuttosto significativi, e poi con il decreto legge 19/2024.

Per la concreta attuazione del Pnrr non è sufficiente l’azione del governo. Sono invece coinvolti anche gli enti territoriali (tra cui regioni, province e comuni) individuati quali soggetti attuatori del piano. Sono loro che provvedono concretamente alla realizzazione di buona parte degli interventi previsti. Nel caso in cui questi soggetti non operino correttamente o comunque non rispettino i tempi stabiliti è prevista la possibilità che il governo ricorra a poteri sostitutivi che, nel corso del tempo, sono stati progressivamente rafforzati.

L’articolo 12 del Dl 77/2021 stabilisce infatti che il mancato rispetto degli obblighi e degli impegni presi dai soggetti attuatori, nonché il ritardo, l’inerzia o la difformità nell’esecuzione dei progetti rendono possibile l’attivazione di poteri sostitutivi. In questo modo il consiglio dei ministri può, a certe condizioni, attribuire a un altro organo il potere di provvedere all’esecuzione dei progetti.

Poteri molto ampi che si estendono su tutte le materie toccate dal Pnrr, anche quando queste non rientrano nella competenza esclusiva dello stato. Proprio per questo, nell’individuare i principi di legittimità costituzionale su cui poggia, il decreto indica che le disposizioni al suo interno sono da considerarsi di competenza esclusiva dello stato sia perché attuative di un regolamento dell’Unione europea sia perché definiscono i livelli essenziali di prestazioni.

Come accennato le norme hanno istituito diversi nuovi organi. Nella maggior parte dei casi questi dovrebbero rimanere in funzione fino al completamento del Pnrr e comunque non oltre il 2026.

• Cabina di regia. È presieduta dal presidente del consiglio e composta da ministri e sottosegretari alla presidenza del consiglio competenti per le materie affrontate in ciascuna seduta, oltre che dal presidente del Cnel (a partire dal 2024). Tra le sue competenze rientrano l’elaborazione delle linee di indirizzo per l’attuazione del Pnrr e il monitoraggio degli interventi posti in essere (art. 2 Dl 77/2021).
• Autorità politica delegata in materia di Pnrr. A questa figura, introdotta alla fine del 2022 (Dl 173/2022, art. 7), fa capo l’organo di coordinamento più importante ovvero la struttura di missione Pnrr della presidenza del consiglio. A lui è poi attribuito il compito di proporre al presidente del consiglio le soluzioni per il superamento di eventuali criticità. Ivi inclusa anche la possibile attivazione di poteri sostitutivi.
• Struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio. Istituita nel 2023 (Dl 13/2023, art. 2) e articolata in cinque direzioni generali, ha sostituito la Segreteria tecnica assumendone le funzioni. Svolge attività di supporto all’autorità delegata e mantiene le interlocuzioni con la commissione europea (come punto di contatto nazionale). Inoltre monitora l’attuazione del piano in collaborazione con l’ispettorato generale e sovrintende alla formulazione di eventuali proposte di modifica del Pnrr.
• Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione. È istituita presso il dipartimento affari giuridici della presidenza del consiglio. Questa unità coordina l’elaborazione di proposte per modificare le norme disfunzionali in vigore e promuove la sperimentazione normativa.
• Ispettorato generale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato (ministero dell’economia). Denominato Servizio centrale per il Pnrr fino al Dl 13/2023, è responsabile del coordinamento operativo dell’attuazione del piano, del sistema di monitoraggio, della gestione del fondo di rotazione del Next generation Eu e dei flussi finanziari che ne derivano. Prima delle modifiche introdotte nel 2023 rappresentava anche il punto di contatto unico con la commissione europea.
• Ufficio di audit del Pnrr. È istituito presso la ragioneria generale dello stato, come ufficio dirigenziale non generale. Opera in una posizione di indipendenza funzionale rispetto alle strutture coinvolte nella gestione del Pnrr. Ha funzioni di audit del Pnrr, verifica cioè la qualità e la completezza dei dati di monitoraggio oltre a valorizzare e sviluppare iniziative di trasparenza e partecipazione.

In aggiunta l’articolo 8 del Dl 77/2021 prevede che ciascun ministero, cui sono affidati interventi previsti dal Pnrr, si doti di una struttura di livello dirigenziale generale cui affidare le attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo di questi interventi. Queste rappresentano il punto di contatto tra il ministero e l’ispettorato generale per il Pnrr. Ciascun ministero può individuare queste strutture tra quelle già esistenti o crearne di nuove.

Come anticipato, nel 2024 il governo Meloni ha introdotto ulteriori modifiche alla governance del Pnrr, valutando probabilmente non sufficienti quelle già adottate nel 2021 e nel 2023. A livello centrale ad esempio è stata rafforzata la struttura di missione del Pnrr, aumentando contestualmente sia il numero di dirigenti (da 9 a 12) che di personale non dirigenziale (da 50 a 65) e centralizzando su di essa alcune competenze.

Inoltre sono stati introdotti nuovi meccanismi per assicurare il rispetto delle scadenze da parte dei soggetti attuatori. In particolare è stata a prevista la creazione presso ciascuna prefettura di una cabina di coordinamento con il compito di definire un “piano d’azione per l’efficace attuazione dei programmi e degli interventi previsti dal Pnrr” in ambito provinciale e di monitorarne l’attuazione. L’organo è presieduto dal prefetto e vi partecipano rappresentanti delle istituzioni nazionali e locali coinvolte. Il piano d’azione e gli esiti del monitoraggio sono poi comunicati alla struttura di missione del Pnrr e all’ispettorato generale per il Pnrr, che sulla base di queste informazioni possono proporre al consiglio dei ministri l’attivazione dei poteri sostitutivi.

Inoltre se ritenuto strettamente necessario per superare ostacoli che potrebbero compromettere la riuscita del piano, la cabina di regia può costituire specifici nuclei, composti da funzionari pubblici operanti nel territorio del piano di azione e da personale dei soggetti incaricati del supporto tecnico-operativo all’attuazione dei progetti Pnrr.

Dati

Come abbiamo visto gli organi più importanti del sistema di governance si trovano presso la presidenza del consiglio e il ministero dell’economia. A queste due organizzazioni competono fondamentali funzioni di indirizzo, controllo e gestione. Tuttavia i loro vertici amministrano direttamente una quota ridotta delle risorse del Pnrr e del piano complementare (Pnc).

Nei primi 3 anni di attuazione del Pnrr in effetti il Mef ha speso appena 103 milioni di euro, contro i 14 miliardi del ministero dell’ambiente e i 13 del ministero delle imprese e del made in Italy. Altri 3 dicasteri in questo primo periodo hanno raggiunto livelli di spesa superiori a 2 miliardi in ambito di Pnrr: il ministero delle infrastrutture e dei trasporti (6 miliardi), il ministero dell’istruzione (2,98) e il ministero dell’interno (2,96).

Quanto ai diversi dipartimenti della presidenza del consiglio a cui è stato attribuito il ruolo di amministrazione titolare, solo il dipartimento della trasformazione digitale è arrivato a spendere un importo superiore a 1 miliardo di euro.

Come anticipato, nel caso in cui sia a rischio il raggiungimento di alcuni obiettivi, il governo può decidere di attivare poteri sostitutivi. Con il Dl 19/2024 l’esecutivo ha per la prima volta deciso di nominare dei commissari a cui è stato attribuito il compito di completare 3 misure, riguardanti rispettivamente:

• la riforma della legislazione sugli alloggi per studenti e investimenti negli alloggi per studenti (articolo 5) la cui competenza ricadeva sul ministero dell’università;
• la valorizzazione dei beni confiscati alle mafie (articolo 6), già di competenza del dipartimento per le politiche di coesione;
• il superamento degli insediamenti abusivi per combattere lo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura (articolo 7), già attribuito al ministero del lavoro.

I commissari operano presso le amministrazioni cui erano assegnate le rispettive misure ma avvalendosi di un’apposita struttura di supporto. A questi inoltre sono attribuite le risorse previste per il completamento delle misure, scorporandole da quelle di competenza delle amministrazioni precedentemente responsabili.

Analisi

Dall’analisi del sistema di governance emerge una struttura sostanzialmente piramidale seppur, almeno in parte, bicefala. La ragione per cui tale organizzazione può essere descritta come piramidale è che la gestione effettiva dei progetti è assegnata a una molteplicità di attori ma sia la strategia che il monitoraggio seguono una regia centralizzata.

Tuttavia se nella governance delineata dal governo Draghi (Dl 77/2021) il vertice burocratico poteva essere facilmente individuato nel servizio centrale per il Pnrr, con la riforma del 2023 voluta dal governo Meloni l’ispettorato generale (che lo ha sostituito) ha ceduto alcune delle competenze più rilevanti alla struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio. Ad oggi dunque è quest’organo a rappresentare il fulcro del sistema, per quanto all’ispettorato generale restino comunque alcune competenze chiave. È questo infatti che gestisce tutti i flussi finanziari nonché la piattaforma Regis, dove sono contenuti i dati necessari al monitoraggio della concreta attuazione del piano.

D’altronde la verticalità della struttura di governance emerge chiaramente dalla natura dei poteri sostitutivi che il governo centrale può attivare nel caso emergano problemi di natura tecnica, giuridica o politica tali da compromettere la buona riuscita del piano. Poteri che, come descritto, sono stati progressivamente ampliati all’approssimarsi del termine conclusivo del Pnrr, programmato per il 2026. Nel decreto legge 19/2024 è persino previsto che, per attivare i poteri sostitutivi, non sia necessario verificare l’effettivo ritardo di una misura. Basterà invece che il ritardo risulti dalle informazioni presenti sulla piattaforma Regis, a patto che queste non siano integrate dall’amministrazione titolare entro un termine di 15 giorni. Un modo con cui il governo sembra tentare di porre rimedio alla scarsa prontezza con cui le amministrazioni registrano gli sviluppi nell’adozione delle misure sulla piattaforma che permette al governo di svolgere un monitoraggio centralizzato, anche ai fini della rendicontazione alle istituzioni europee.

Ma oltre a centralizzare i poteri, questo stesso provvedimento si preoccupa anche di distribuire le responsabilità, nel caso in cui non siano raggiunti gli obiettivi previsti. L’articolo 2 infatti definisce i meccanismi con cui i soggetti attuatori dovranno restituire gli importi eventualmente non riconosciuti dalla commissione europea. In questo caso infatti l’amministrazione titolare è tenuta a restituire alla commissione le somme percepite e, contestualmente, a recuperare le stesse dai soggetti attuatori. Tale recupero può avvenire anche mediante la compensazione di risorse dovute a questi soggetti a valere su altre fonti di finanziamento nazionale.