Com’è organizzato il ministero della salute

Definizione

Il ministero della salute nasce nel 1958, in attuazione dell’articolo 32 della costituzione.

Dal 1945 infatti la funzione della sanità pubblica era assicurata tramite l’alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica, che operava nell’ambito della presidenza del consiglio. Prima ancora invece questa funzione era posta in capo a una direzione generale del ministero dell’interno che si avvaleva dell’ausilio del Consiglio superiore di sanità.

Un primo completamento del quadro normativo è poi avvenuto nel 1978 con l’istituzione del servizio sanitario nazionale (L. 833/1978). Una struttura che tuttavia è stata più volte modificata (D.Lgs. 266/1993) dovendosi anche adattare, a partire dal 2001, alla riforma del titolo V della costituzione con cui è stata stabilita la potestà legislativa concorrente tra lo stato e le regioni in materia di tutela della salute.

Secondo questa ripartizione dunque lo stato definisce i livelli essenziali di assistenza (Lea) e l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie, mentre le regioni hanno il compito di organizzare i rispettivi servizi sanitari regionali e di garantire l’erogazione delle prestazioni.

Al ministero in sintesi spettano le funzioni di:

• tutela della salute umana;
• coordinamento del sistema sanitario nazionale;
• sanità veterinaria;
• tutela della salute nei luoghi di lavoro;
• igiene e sicurezza degli alimenti.

Il fatto che il ministero si occupi anche di salute animale e di sicurezza degli alimenti è legato all’adozione di un approccio cosiddetto “one health“, che mantiene una visione unitaria della salute.

Con l’adozione nel 2014 del nuovo regolamento di organizzazione il ministero della salute è passato da una struttura suddivisa in dipartimenti, a una con un segretario generale e 12 direzioni generali.

Sempre al ministero poi fanno capo diverse strutture molto importanti, tra le quali: l'istituto superiore di sanità, in qualità di organo tecnico-scientifico del servizio sanitario nazionale, il consiglio superiore di sanità, il centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie, il comando dei carabinieri per la tutela della salute (Nas), l'agenzia italiana del farmaco e l'agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali.

Dati

Complessivamente le risorse assegnate dalla legge di bilancio al ministero della salute per il 2022 non arrivano a 3 miliardi di euro.

In particolare sono 4 le direzioni generali a cui sono attribuite la maggior parte delle risorse: la direzione generale della vigilanza sugli enti e la sicurezza delle cure (829 milioni di euro), quella della programmazione sanitaria (762), quella della ricerca e dell'innovazione in sanità (480) e quella della prevenzione sanitaria (375). Alle altre direzioni generali invece sono attribuite risorse considerevolmente inferiori.

In termini contabili poi queste risorse sono distinte solo in 3 missioni. La principale è quella denominata "Tutela della salute" a cui sono assegnati 2,1 miliardi. Da questa missione attingono risorse il segretariato generale e tutte le direzioni generali ad esclusione della direzione generale ricerca e innovazione in sanità.

Questa struttura infatti è interamente finanziata dalla missione "Ricerca e innovazione". Gli importi assegnati a questa missione, che ammontano complessivamente a 514 milioni, contribuiscono inoltre a finanziare la direzione generale della sanità animale e dei farmaci veterinari.

La missione "Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche" (81 milioni) contribuisce infine a finanziare la direzione generale personale, organizzazione e bilancio oltre che gli uffici di diretta collaborazione con il ministro.

Se si considera il bilancio complessivo dello stato, gli importi attribuiti al ministero della salute risultano piuttosto modesti. In effetti questo dicastero è uno di quelli a cui sono attribuite meno risorse.

Ma un bilancio così limitato è del tutto giustificato se si considera che le prestazioni sanitarie sono effettivamente erogate dalle regioni. Le risorse necessarie per questi servizi infatti rappresentano il fabbisogno sanitario nazionale che viene stabilito in legge di bilancio. Per il 2022 ammonta complessivamente a 126 miliardi (L. 234/2021 art. 1 comma 258) e, insieme ad altre voci tra cui il bilancio del ministero, compone la spesa sanitaria complessiva dello stato.

Si tenga presente comunque che una parte delle risorse necessarie alle regioni viene loro assegnata dallo stato attraverso il fondo sanitario nazionale che, per il 2022, ammonta a circa 10 miliardi di euro. Queste risorse, che a livello contabile fanno capo al ministero delle finanze, sono tuttavia assegnate alle regioni tramite delibera del comitato interministeriale per la programmazione economica, su proposta del ministro della salute.

Analisi

Se si escludono gli organi istituiti in via straordinaria per fronteggiare l'emergenza, il ministero della salute è stata forse la più importante delle amministrazioni centrali durante la pandemia. Un ruolo fondamentale dunque è stato ricoperto anche dai suoi dirigenti sia politici che amministrativi.

Osservando il vertice politico si può sostenere che questo abbia mantenuto una forte stabilità nel corso dei due anni di emergenza, nonostante il cambio di esecutivo. Sia il ministro Speranza (Liberi e uguali) che il sottosegretario Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle) infatti sono rimasti in carica per tutto il tempo dell'emergenza. A quest'ultimo per la precisione nel governo Draghi non è stato attribuito il titolo di viceministro, che invece ricopriva nel corso della precedente esperienza di governo. Sandra Zampa, del Partito democratico, e Andrea Costa, di Noi con l'Italia, si sono invece alternati nel ruolo di sottosegretario, la prima nel secondo governo Conte, il secondo nel governo Draghi.

Meno stabili invece i dirigenti amministrativi. Su 12 direttori generali infatti ben 5 hanno cessato il loro incarico dopo la dichiarazione dello stato di emergenza ed è stato necessario sostituirli. A questi poi vanno aggiunti anche il segretario generale del ministero Giuseppe Ruocco e il capo di gabinetto Goffredo Zaccardi, sostituiti dopo la nascita del nuovo governo.

Certo è vero che la maggior parte di questi dirigenti aveva raggiunto l'età per andare in pensione. Tuttavia è noto come i dirigenti pubblici abbiano lo possibilità di richiedere il trattenimento in servizio. Non si tratta certo di un obbligo e anche se richiesto non è detto che la pubblica amministrazione consenta al trattenimento.

In ogni caso, è rilevante constatare come, in una fase così straordinaria, per una ragione o per un'altra, si sia dovuto fare a meno di alcuni dei dirigenti più esperti del ministero.