Cosa succede alle proposte di legge non approvate a fine legislatura

Definizione

Generalmente, le proposte di legge che il parlamento non approva decadono al termine della legislatura salvo alcune eccezioni (decreti-legge in fase di conversione, proposte di iniziativa popolare, leggi rinviate alle camere dal presidente della repubblica). Di conseguenza il percorso che porta all’entrata in vigore di una nuova norma dovrebbe ricominciare da capo nella legislatura successiva. In alcune circostanze particolari però sono previsti degli accorgimenti che consentono a un disegno di legge (Ddl) il cui iter era già stato avviato ma non concluso, se ripresentato con l’identico testo, di beneficiare di un percorso preferenziale.

Entrambi i rami del parlamento prevedono questa possibilità. Alla camera, in base all’articolo 107 del regolamento, se un progetto di legge che era già stato approvato dall’aula viene ripresentato nella stessa identica forma nei primi 6 mesi della nuova legislatura, questo può essere dichiarato urgente su richiesta del governo o di un presidente di gruppo. In questo caso può essere fissato un termine massimo di 15 giorni entro cui la commissione competente deve esaminare la proposta e riferire in assemblea. Se la commissione non è in grado di rispettare questa scadenza, il presidente dell’aula può comunque iscrivere il progetto all’ordine del giorno dell’assemblea oppure della commissione in sede legislativa.

Le possibilità di riprendere il lavoro già fatto non si esauriscono qui. Infatti, sempre nei primi sei mesi, le commissioni possono deliberare di riferire in assemblea su progetti di legge approvati in sede referente nel corso della precedente legislatura. Le proposte di iniziativa popolare invece non necessitano di essere ripresentate. Anche in questo caso, se richiesto dal governo o da un capogruppo, può essere avviata la procedura d’urgenza. Altrimenti tali proposte sono nuovamente affidate all’esame delle commissioni competenti per materia, secondo la procedura ordinaria.

Meccanismi simili sono previsti anche al senato. In base all’articolo 81 del regolamento infatti nei primi sei mesi della legislatura può essere ripresentato un disegno di legge identico a uno che sia già stato approvato dall’assemblea nel corso della legislatura precedente. In questo caso, il governo o 20 senatori possono richiedere entro un mese dalla presentazione del Ddl che sia dichiarata l’urgenza e adottata una procedura abbreviata. Se ciò avviene, il Ddl viene iscritto nello schema dei lavori immediatamente successivo a quello in corso. La commissione competente è autorizzata a riferire in aula oralmente e la discussione è limitata – salvo le dichiarazioni di voto – ai soli interventi del relatore, di un rappresentante del governo e dei senatori che propongono emendamenti.

Nel caso in cui il Ddl sia assegnato a una commissione in sede deliberante (cioè per la discussione e l’approvazione della proposta), questa deve inserirlo all’ordine del giorno entro 2 settimane dalla richiesta. Un ultimo accorgimento riguarda il fatto che una commissione può decidere di adottare una relazione che era già stata approvata nella precedente legislatura a proposito di un identico disegno di legge senza ulteriori discussioni. Ciò significa sostanzialmente che la discussione può essere spostata direttamente in aula, saltando il passaggio in commissione. Questo può avvenire però solo nei primi 7 mesi.

Dati

Prese complessivamente, sono 5.374 le proposte di legge depositate nel corso della XVIII legislatura che non hanno completato il percorso fino all’approvazione definitiva. Ma a che punto erano al momento dell’interruzione dei lavori? Per 3.864 proposte era stata individuata la commissione competente per materia ma la discussione in questo ambito non è mai partita. In altri 642 casi invece il Ddl non è stato nemmeno assegnato a una commissione.

I Ddl per cui era almeno iniziata la discussione invece sono 868 in totale. La maggior parte di questi progetti (793) non ha visto concludersi l’esame in commissione. In 16 casi invece il Ddl è stato approvato in commissione, in 27 era all’esame dell’assemblea e in 25 in stato di relazione. Questi ultimi sono i passaggi più avanzati che precedono l’approvazione da parte dell’aula e il prosieguo dell’iter nell’altro ramo del parlamento (salvo la necessità di ulteriori discussioni che possono portare anche a un ritorno del testo in commissione).

Abbiamo visto che le proposte che erano state approvate almeno in una camera possono procedere più speditamente se ripresentate. Nel caso della XVIII legislatura sono 60 i Ddl che rientrano in questa categoria. In particolare sono 32 quelli che erano già state approvate alla camera, mentre i restanti 28 in senato.

Tra queste proposte rimaste in sospeso ce ne sono alcune che hanno riscosso una discreta rilevanza tra media e opinione pubblica. Solo per citare qualche esempio: le disposizioni in materia di morte volontaria medicalmente assistita, la legge sulle lobby, l’istituzione di una commissione parlamentare d’inchiesta sulla diffusione delle fake news, la riforma delle norme contro il bullismo, le disposizioni per il contrasto all’evasione fiscale e la legge delega per la riforma del fisco.

La prima proposta citata peraltro era stata già presentata durante la XVII legislatura. Si tratta di un argomento evidentemente molto controverso, per cui non sono stati sufficienti 10 anni per arrivare a un testo condiviso. Questo però non è l'unico caso: sono 8 in totale infatti le proposte di legge già approvate in un ramo del parlamento durante la XVII legislatura, ripresentate nel corso di quella appena conclusa e che nuovamente non sono state approvate.

È stato approvato in un solo ramo del parlamento anche il cosiddetto Ddl Zan, ovvero la legge contro l’omotransfobia e l’abilismo, di cui abbiamo parlato diffusamente in questo articolo. Approvato alla camera, il Ddl è stato poi "affossato" al senato dove l'assemblea ha deciso di non procedere nella discussione. Nel maggio 2022 il Partito democratico ha presentato una proposta di legge identica a firma della capogruppo Simona Malpezzi ma la discussione non è mai iniziata.

Analisi

L'Italia ha una forma di governo parlamentare caratterizzata dal cosiddetto bicameralismo perfetto. Ciò significa che nel nostro paese le camere hanno esattamente lo stesso peso e le stesse funzioni. Una diretta conseguenza di questa scelta è la necessità che entrambi i rami del nostro parlamento approvino l'identico testo di una proposta di legge prima che questa possa entrare effettivamente in vigore. Tale impostazione determina il fatto che l'iter legislativo nel nostro paese sia molto lungo e complesso.

Per questa ragione può capitare che molte proposte di legge siano ancora in discussione al momento dello scioglimento delle camere. Evenienza ancora più probabile quando la legislatura termina prima della propria scadenza naturale. Come emerge dall’ampia bibliografia sul tema (ad esempio, De Fiores), questa impostazione è figlia della memoria tra i costituenti del regime fascista. Il dibattito all’interno dell’assemblea costituente infatti si incentrò sulla necessità di costruire un sistema istituzionale composto da pesi e contrappesi che riducessero al minimo il rischio di un ritorno di regimi autoritari oltre che dell’approvazione di leggi controverse (come le leggi razziali). A distanza di oltre 70 anni però sia la politica che il modo accademico si sono interrogati spesso sulla necessità di modernizzare questo sistema e renderlo più rapido ed efficiente.

Per ovviare a queste difficoltà in molti casi si è fatto ricorso a delle scorciatoie. È il caso, ad esempio, del cosiddetto “monocameralismo di fatto”. Ovvero la prassi informale di far discutere una proposta di legge a una sola camera, con l’altra che si limita ad approvare quanto già disposto. Questa pratica è stata particolarmente usata durante la conversione dei decreti legge, dove i tempi per l'approvazione sono particolarmente ristretti. Pena la decadenza del decreto.

I tempi lunghi influiscono anche sulle molte proposte di legge il cui iter viene avviato ma non concluso in tempo. Per questo motivo i regolamenti di camera e senato prevedono la possibilità di ripresentare nella legislatura successiva Ddl che erano già stati discussi per riprenderne l’iter in maniera accelerata. Si tratta di un modo per non disperdere il lavoro fatto e che non è stato concluso.