Perché è importante recuperare il ruolo centrale del parlamento Governo e parlamento

Nelle ultime settimane alcune dichiarazioni di Mario Draghi hanno destato particolare scalpore. Il presidente del consiglio infatti ha affermato che il governo andrà avanti nel proprio programma nonostante le divisioni interne alla maggioranza che lo sostiene. Il riferimento era alle discussioni relative all’estensione dell’obbligo del green pass.

Il chiarimento politico lo fanno le forze politiche. […] È chiaro che è auspicabile una convergenza, una maggiore disciplina nelle deliberazioni politiche. […] Il governo va avanti.

- Mario Draghi, presidente del consiglio dei ministri - 2 settembre 2021

Queste parole hanno evidenziato ancora una volta la fragilità dell’attuale sistema partitico e, in particolare, il ruolo secondario del parlamento rispetto all’agenda politica che è saldamente in mano all’esecutivo. A questo proposito lo storico e politologo Marco Revelli ha parlato di un “doppio livello di governo”. Da un lato infatti si trova l’esecutivo che in molte posizioni chiave – a partire dal ministero dell’economia e delle finanze – vede la presenza di tecnici. Dall’altra vi sono invece le forze politiche tradizionali, le cui discussioni e divisioni interne non sembrano sortire effetti sull’attività del governo.

Il tema della subalternità del parlamento non è certo nuovo, tuttavia l’emergenza Covid ha ulteriormente esasperato questa dinamica. La larga maggioranza che lo sostiene infatti permette all’esecutivo di andare avanti per la propria strada anche quando non c’è intesa unanime sulle misure da adottare. Una situazione che però non può durare all’infinito.

Una maggioranza talmente ampia da annullare il dissenso

La decisione con cui Draghi ha affermato che il suo governo andrà avanti a prescindere dalle discussioni che animano i partiti è probabilmente legata all’ampio sostegno di cui gode. La sua maggioranza infatti è talmente larga che il voto contrario di un singolo partito non riuscirebbe – da solo – a condizionare le sorti dell’esecutivo. A differenza, ad esempio, di ciò che è accaduto durante il governo Conte II con Italia viva.

Se da un lato questo può essere valutato positivamente come fattore di stabilità, dall’altro evidenzia la debolezza dell’attuale sistema politico. Peraltro in questo contesto, gli esponenti politici possono permettersi anche di alzare il tenore della polemica o di assumere posizioni controverse. Consapevoli del fatto che queste azioni non incideranno in maniera significativa sull’operato dell’esecutivo.

Il governo resta nominalmente un governo parlamentare ma gli attori parlamentari, cioè i partiti, abdicano di fatto alla loro sovranità decretando in tal modo la loro tendenziale irrilevanza

- Ernesto Galli della Loggia, Mario Draghi, i partiti e il sistema politico che cambia - Corriere della sera del 7 settembre 2021

I partiti alzano il tono delle polemiche poiché ininfluenti sull'operato dell'esecutivo.

Tale dinamica può essere riscontrata ad esempio nell’atteggiamento della Lega. Il segretario del partito Matteo Salvini infatti nelle scorse settimane ha rivolto dure critiche ai ministri della salute Roberto Speranza e dell’interno Luciana Lamorgese. Entrambi però sono rimasti al loro posto.

Può essere interpretata in quest'ottica anche la decisione di votare a favore di alcuni emendamenti proposti da Fratelli d’Italia. Tali proposte di modifica prevedevano un allentamento alle norme sul green pass contenute nel decreto legge 105/2021 (norme peraltro che gli esponenti della Lega aveva condiviso in consiglio dei ministri). Gli emendamenti sono stati poi respinti dal resto della maggioranza.

Rapporto governo-parlamento, i numeri delle ultime legislature

Il contesto appena descritto è ovviamente dovuto alla situazione di eccezionalità legata all’emergenza Covid. Tuttavia, come abbiamo già detto, l’appiattimento delle camere sull’agenda di governo non è un fenomeno nuovo. Un indicatore di questa dinamica può essere il confronto tra il numero di leggi di iniziativa governativa approvate negli ultimi anni rispetto a quelle di iniziativa parlamentare.

È normale infatti che i disegni di legge dell'esecutivo siano fortemente sostenuti dalla maggioranza con l'obiettivo di portare a compimento il programma di governo. D'altra parte quando questo tipo di proposte diventa ampiamente preponderante dovrebbe scattare un campanello d'allarme.

75,8% il tasso medio di leggi di iniziativa governativa sul totale di quelle approvate nelle ultime 3 legislature.

Confrontando i governi che si sono succeduti nelle ultime 3 legislature possiamo osservare che, in valori assoluti, quello che ha prodotto più disegni di legge (Ddl) approvati approvati è stato quello di Silvio Berlusconi con 220. Nello stesso periodo le leggi di iniziativa parlamentare furono 59. Sopra le 200 leggi di iniziativa governativa anche il governo Renzi (203) a fronte di 56 di iniziativa parlamentare approvate nello stesso periodo.

Il governo Draghi invece è riuscito a far approvare 38 disegni di legge in circa 7 mesi. Nello stesso periodo le leggi di iniziativa parlamentare approvate sono state 6. In media le leggi di iniziativa governativa hanno costituito oltre il 75% di tutti i disegni di legge approvati nelle ultime 3 legislature. Sotto questo profilo il dato dell’attuale esecutivo è quello più elevato con l’86,4%. Seguono il governo Conte II (85,3%) e il governo Letta (83,3%).

86,4% le leggi di iniziativa governativa sul totale di quelle approvate durante il governo Draghi.

I numeri degli ultimi 2 esecutivi risultano in parte dovuti dall’emergenza coronavirus che ha richiesto l’adozione di un grandissimo numero di decreti legge. Tuttavia i dati ci confermano come la tendenza sia in corso da tempo. Da notare che 5 degli 8 governi presentano dati superiori alla media. Solo gli esecutivi Monti, Gentiloni e Conte I presentano dati inferiori. L’esecutivo guidato da Paolo Gentiloni in particolare rappresenta l’unico caso in cui il numero di Ddl di iniziativa governativa risulta inferiore ai due terzi del totale.

L'emergenza Covid

L'esplosione della pandemia ha determinato la necessità di fornire risposte immediate per contrastare l'espansione dei contagi e la conseguente crisi economica. In questo contesto il parlamento è stato relegato in una posizione di secondo piano. Analizzando gli "atti Covid" emanati finora infatti possiamo osservare come il governo, nelle sue diverse diramazioni, sia stato l'assoluto protagonista della gestione emergenziale.

Complessivamente gli atti sin qui emanati a livello nazionale sono stati 739. Di questi quelli che hanno visto un coinvolgimento diretto delle camere sono stati 26, vale a dire il 3,5% circa del totale.

Nella gestione della pandemia il parlamento ha avuto un ruolo di secondo piano.

Un’analisi meramente quantitativa ovviamente non ci restituisce un’esatta fotografia del ruolo svolto dal parlamento. Una legge approvata dalle camere infatti ha certamente un impatto molto rilevante per la vita di cittadini, istituzioni e imprese. Sotto questo aspetto deputati e senatori hanno avuto modo di incidere ad esempio sui molti decreti varati per far fronte alla crisi economica (i cosiddetti decreti sostegni e ristori, ad esempio).

Sotto un altro aspetto però, come abbiamo raccontato nelle analisi sui decreti attuativi, spesso queste misure necessitano di ulteriori norme per poter essere messe in pratica. Ciò rimette quindi il potere decisionale nelle mani dell’esecutivo. Un altro tema da non sottovalutare è che in molti casi il governo ha fatto ricorso alle questioni di fiducia, sterilizzando in questo modo il dibattito e congelando le proposte di modifica presentate da deputati e senatori.

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Un ultimo aspetto da sottolineare riguarda infine il fatto che il parlamento ha avuto un coinvolgimento minino sulle decisioni adottate da soggetti di fondamentale importanza nella gestione della pandemia. Come quelle assunte dalla protezione civile e dalla struttura commissariale. Decisioni che hanno mobilitato un'ingente quantità di risorse.

Perché è importante recuperare il ruolo del parlamento

Il parlamento è il massimo organo rappresentativo del nostro ordinamento. In questo senso quindi non è solo il depositario del potere legislativo ma svolge anche un'importante funzione di indirizzo e controllo a tutela dei cittadini. Da tempo però stiamo assistendo ad un ribaltamento di ruoli per cui è l'esecutivo a dettare l'agenda politica ai membri di camera e senato e non il contrario.

Se da un lato è doveroso che vi sia uno stretto rapporto fiduciario tra l'esecutivo e la sua maggioranza, dall'altro l'appiattimento sulle posizioni dell'esecutivo di quasi tutto il parlamento determina uno stravolgimento delle dinamiche democratiche. L'emergenza coronavirus ha accentuato ancora di più tale dinamica. I partiti infatti si sentono più liberi di criticarsi a vicenda, consapevoli del fatto che nell'immediato non ci sono alternative credibili all'attuale impostazione.

Tale situazione però non può che essere transitoria e legata all'emergenza Covid. Una volta superata questa fase, sarebbe importante che il parlamento recuperasse la propria centralità nello scacchiere istituzionale. L’emergenza non può essere permanente infatti. Così come non può essere utilizzata all'infinito per giustificare la forzatura delle regole democratiche.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza