Perché i correttivi sono importanti, anche per disciplinare i cambi di gruppo Riforme istituzionali

Nelle ultime settimane uno dei temi maggiormente al centro del dibattito pubblico ha riguardato l’abbandono del Movimento 5 stelle da parte di Luigi Di Maio e di altri 60 parlamentari. Un passaggio politico che ha determinato una nuova impennata del fenomeno dei cambi di gruppo.

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In molti a questo proposito hanno ricordato come proprio il ministro degli esteri in passato avesse duramente condannato il fenomeno, proponendo addirittura l’introduzione del vincolo di mandato per i parlamentari. Un’innovazione che però richiederebbe la modifica della costituzione dato che l’assemblea costituente, memore dell’esperienza del fascismo, aveva introdotto proprio la possibilità per i parlamentari di esercitare le loro funzioni in totale autonomia.

Il numero dei cambi di gruppo però negli ultimi anni è cresciuto a dismisura, motivo per cui anche nell’opinione pubblica è emersa la necessità di regolare il fenomeno. In effetti alcuni accorgimenti in questo senso potrebbero essere introdotti all’interno del processo di revisione dei regolamenti parlamentari. Uno dei correttivi necessari per assicurare l’efficace funzionamento delle camere a seguito del taglio dei deputati e dei senatori che diventerà effettivo a partire dalla prossima legislatura. Si tratta comunque di innovazioni abbastanza blande (specie alla camera) e che potrebbero non essere sufficienti per disciplinare il fenomeno.

A ciò si aggiunge il fatto che l’iter per l’approvazione di questo, come degli altri correttivi previsti, in larga misura è ancora lontano dalla sua conclusione. Il rischio è quindi che anche le innovazioni proposte in questo settore possano saltare o essere riviste al ribasso per facilitare l’accordo tra le diverse forze politiche.

Cosa sono i correttivi e perché sono indispensabili

A seguito dell’esito positivo del referendum sul taglio dei parlamentari, si sono rese necessarie una serie di riforme ulteriori volte a garantire l’operatività di camera e senato con i nuovi ranghi ridotti. Questo tema in particolare era stato posto dal Partito democratico come uno dei punti focali per il suo appoggio alla riforma costituzionale, fortemente voluta dal Movimento 5 stelle, e conditio sine qua non per la nascita del governo Conte II.

L’emergenza Covid e la caduta del governo Conte II hanno rallentato l’iter dei correttivi.

Con l’esplosione dell’emergenza coronavirus e successivamente la caduta del secondo esecutivo guidato da Giuseppe Conte però il tema è passato in secondo piano. Ma di quali correttivi stiamo parlando? Le modifiche necessarie possono essere così riassunte:

• l’abbassamento della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica;
• la revisione dei regolamenti di camera e senato.

Di questi interventi, ad oggi solo il primo è già stato completato. Il 4 novembre scorso è infatti entrata definitivamente in vigore la legge costituzionale 1/2021 che ha modificato l’articolo 58 della carta, equiparando gli elettorati di camera e senato. Gli altri aspetti invece sono ancora in discussione e l’iter appare lontano dal concludersi.

I regolamenti di camera e senato, un focus sui cambi di gruppo

Con la scissione interna al M5s guidata da Luigi Di Maio i parlamentari che hanno cambiato appartenenza nel corso dell’attuale legislatura sono diventati più di 400. Dobbiamo ricordare che la nostra costituzione riconosce il divieto di vincolo di mandato per i parlamentari. In questo modo i padri costituenti intendevano tutelare l’indipendenza e la libertà decisionale di deputati e senatori.

L’articolo 67 della costituzione prevede il divieto di mandato imperativo. Ogni parlamentare può aderire al gruppo che preferisce. Vai a "Che cosa sono i gruppi parlamentari"

Tuttavia il numero di riposizionamenti, specie nelle ultime 2 legislature, ha raggiunto livelli talmente consistenti da rendere il fenomeno inaccettabile agli occhi dell’opinione pubblica. Per questo motivo, in particolare il Movimento 5 stelle ma anche il Partito democratico avevano invocato l’introduzione di accorgimenti per cercare di scoraggiare questa pratica.

Anche per questo motivo le proposte di revisione dei regolamenti che sono in discussione in entrambi i rami del parlamento prevedono degli interventi su questo tema. Le innovazioni più rilevanti da questo punto di vista sarebbero introdotte al senato. Qualora il testo base approvato dalla giunta per il regolamento di palazzo Madama fosse licenziato dall'aula, sarebbero molte infatti le novità introdotte. Una delle più rilevanti riguarderebbe l'introduzione dell'istituto di senatore non iscritto a gruppi parlamentari. Una prassi in uso ad esempio all’interno del parlamento europeo e che in Italia è consentita solo ai senatori a vita. Questo status verrebbe attribuito automaticamente a ogni senatore dimissionario o espulso dal gruppo di appartenenza nel caso in cui non aderisca a un’altra formazione entro 3 giorni.

Con il nuovo regolamento inoltre l’incremento nella consistenza del gruppo parlamentare dovuto a cambi di appartenenza non andrebbe più ad incidere sulle dotazioni finanziarie e strumentali assegnate. I bilanci di camera e senato infatti prevedono l’erogazione di risorse ad ogni gruppo al fine di consentire lo svolgimento delle proprie attività istituzionali.

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La vera cassa sono i gruppi parlamentari.

Si prevede inoltre l’abbassamento a 7 senatori della soglia per la costituzione di un gruppo autonomo che nasca all’inizio della legislatura. Mentre rimarrebbe a 10 per i gruppi nati in corso d’opera. Resta inoltre il vincolo di poter costituire formazioni che siano rappresentative di liste che si sono presentate alle elezioni. Anche se i casi di Italia viva, Costituzione, ambiente e lavoro e Insieme per il futuro dimostrano come questo vincolo sia facilmente aggirabile. Questi tre gruppi infatti sono nati in parlamento ma, con un'interpretazione estensiva del regolamento, è stata data loro comunque la possibilità di formarsi attraverso l'associazione con un'altra lista che effettivamente si era presentata alle elezioni. Si tratta rispettivamente del Partito socialista italiano, dell'Italia dei valori e di Centro democratico.

Un’altra innovazione volta a disincentivare la mobilità parlamentare riguarda il decadimento del senatore, in caso di cambio di gruppo, da componente del consiglio di presidenza, della giunta per il regolamento e della giunta per le elezioni e le immunità parlamentari. Anche il presidente del senato inoltre potrebbe decadere dall'incarico nel caso di un suo cambio di gruppo. La perdita del ruolo però non scatterebbe se il senatore coinvolto viene espulso, oppure il gruppo di appartenenza si scioglie o si fonde con altre formazioni.

Le revisioni dei regolamenti di camera e senato non introducono il divieto di cambio di gruppo.

Le innovazioni apportate alla camera invece appaiono più limitate da questo punto di vista. Nella proposta adottata come base per la discussione infatti innanzitutto non è prevista l’introduzione della figura del deputato non iscritto a gruppi. È previsto il decadimento di vicepresidenti e segretari dell’ufficio di presidenza che decidono di cambiare appartenenza, salvo i casi in cui il deputato venga espulso o il gruppo si sciolga per mancanza del numero minimo di aderenti. Non sono previsti disincentivi di natura economica per limitare la mobilità dei parlamentari. La soglia minima per costituire un gruppo autonomo alla camera scenderebbe da 20 a 14 aderenti. Resta la possibilità di formare gruppi anche successivamente all’inizio della legislatura. L’ufficio di presidenza inoltre può autorizzare l’esistenza di gruppi di numero inferiore, anche se con alcuni requisiti specifici (tra cui essersi presentati alle elezioni in almeno 20 circoscrizioni).

Come si può vedere quindi le proposte in discussione non prevedono un divieto esplicito né introducono limiti precisi al numero di cambi di gruppo che ogni parlamentare può fare nel corso della legislatura. Inoltre anche i disincentivi al riposizionamento, in particolare alla camera, appaiono abbastanza blandi.

Regolamenti parlamentari, a che punto siamo

Nel paragrafo precedente ci siamo focalizzati sugli strumenti predisposti per cercare di regolare il fenomeno dei cambi di gruppo. Ma a seguito del taglio dei parlamentari si è resa necessaria una revisione complessiva dei regolamenti al fine di assicurare il corretto funzionamento delle camere e degli organi che le compongono. Anche da questo punto di vista la proposta in discussione in senato non solo è più incisiva (sia numericamente che qualitativamente) ma si trova anche in uno stato più avanzato.

76 gli articoli dei regolamenti parlamentari potenzialmente interessati dai correttivi (45 per il senato e 31 per la camera), secondo Federalismi.

Dopo l’approvazione all’interno della giunta per il regolamento lo scorso 27 aprile infatti, il testo è adesso sottoposto all’assemblea con relatori Roberto Calderoli (Lega) e Vincenzo Santangelo (M5s). L’inizio della discussione in aula è stato calendarizzato per il prossimo 7 luglio. La proposta adottata va a rivedere le soglie numeriche previste dal regolamento e i quorum richiesti riducendoli sostanzialmente di un terzo. La proposta iniziale inoltre prevedeva anche la riduzione delle commissioni permanenti da 14 a 10 con un conseguente ampliamento del raggio d’azione di alcune di queste. Ma, dopo la discussione in giunta, questo aspetto è stato rimesso all’assemblea.

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Per le revisione dei regolamenti parlamentari le giunte hanno optato per modifiche minimali.

A seguito della discussione degli emendamenti alla proposta, è stata prevista la possibilità di creare anche al senato il comitato per la legislazione, organo già presente alla camera. Anche se quest’ultimo avrebbe compiti differenti. Altro elemento degno di nota ha riguardato la bocciatura di un emendamento presentato dal senatore Davide Faraone che prevedeva l’introduzione del cosiddetto “voto a data certa”. Principio in base al quale prevedere una corsia preferenziale per le proposte di legge di iniziativa governativa in modo che queste potessero essere discusse ed eventualmente approvate in tempi brevi. I relatori del provvedimento però si erano detti contrari a questo emendamento. In linea generale infatti l’orientamento è stato quello di adottare solo le modifiche strettamente necessarie al funzionamento delle camere. Escludendo quindi eventuali revisioni dell’intero processo legislativo.

Come detto, alla camera invece l’iter è più indietro. Infatti deve ancora essere conclusa la discussione all’interno della giunta per il regolamento. Il testo presentato dai relatori è stato adottato durante la seduta della giunta dello scorso 27 aprile. Il termine per la presentazione degli emendamenti è scaduto l'11 maggio. Ma per il momento non risultano nuove convocazioni della giunta per il prosieguo della discussione.

Inoltre la portata della proposta appare più limitata rispetto a quella prevista dal senato. Infatti sono state semplicemente riviste le soglie numeriche e i quorum previsti dal regolamento. Anche in questo caso, come al senato, la riduzione è sostanzialmente di un terzo.

È comprensibile che - essendo le modifiche in parola “conseguenti” alla prospettiva della riduzione del numero dei parlamentari - l’impatto (e l’urgenza) di queste premesse sia notevolmente maggiore al senato che alla camera

- F. Fabbrizzi, G. Piccirilli, Osservatorio parlamentare sulle riforme istituzionali conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari - 25 maggio 2022

La proposta infine non interviene nemmeno nella ridefinizione del numero di componenti e delle competenze delle commissioni. Da questo punto di vista infatti si rinvia ad un “raccordo” con la proposta in discussione nella giunta del senato al fine di garantire una specularità tra le due camere. Tuttavia tale raccordo, come riportato nel resoconto della seduta del 17 febbraio, è ancora in fase embrionale.

La riforma della costituzione

Detto dei regolamenti parlamentari, vediamo a che punto sono gli ultimi due correttivi che ancora devono essere completati (riduzione del numero dei delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica e superamento della base regionale per l’elezione dei senatori). Entrambi sono affrontati all’interno di una proposta di legge di revisione costituzionale che vede come primo firmatario Federico Fornaro (Leu).

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Dopo una lunga interruzione, la discussione è ripresa nella commissione affari costituzionali della camera che ne ha significativamente modificato l’impianto iniziale. È stato soppresso infatti l’articolo 2 che prevedeva la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica. Mentre dopo un lungo dibattito è stato mantenuto il riferimento alla base circoscrizionale per l’elezione dei senatori (che lo stesso autore aveva proposto di rimuovere per rendere il testo costituzionale identico per entrambe le camere). Dopo l’approvazione del testo in commissione, il 28 marzo è iniziata la discussione in assemblea.

In questa occasione peraltro l’autore della proposta ha evidenziato che la modifica costituzionale non comporterebbe necessariamente l’obbligo di una revisione della legge elettorale. Questo perché la legge attualmente in vigore (il cosiddetto Rosatellum) si limita a identificare le regioni come circoscrizioni elettorali. Il testo presentato quindi permetterebbe un maggiore margine di manovra per il legislatore, con l’unico limite di non poter prevedere un’unica circoscrizione che racchiuda in sé l'intero territorio nazionale.

La proposta di legge è stata approvata dalla camera il 10 maggio e adesso proseguirà il suo percorso nella commissione affari costituzionali del senato. Dove però la discussione non è ancora iniziata.

L'importanza approvare i correttivi entro la fine della legislatura

Come abbiamo visto, la maggior parte dei correttivi deve ancora completare il proprio iter ma il tempo inizia a scarseggiare. Mancano pochi mesi ormai alla fine della legislatura e sarebbe importante che tutte le riforme necessarie trovassero compimento prima dell’insediamento delle nuove camere. Questo per evitare che, in una fase storica così complessa come quella attuale, deputati e senatori della XIX legislatura non debbano perdere mesi di tempo per rivedere i regolamenti.

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Lo spazio per affrontare il tema dei correttivi appare molto limitato.

Questo obiettivo però non appare così semplice da raggiungere, anche per i molti impegni che vedranno coinvolti i parlamentari nelle prossime settimane. Dopo l’estate infatti camera e senato entreranno nella sessione di bilancio. Da ricordare inoltre che il parlamento è anche chiamato a fare la sua parte per quanto riguarda le riforme legislative previste dal piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), molte delle quali dovranno essere approvate entro la fine dell’anno.

Da questo punto di vista quindi lo spazio per occuparsi dei correttivi appare estremamente limitato. È forse anche per questo motivo che le giunte per il regolamento hanno scelto di apportare modifiche limitate: il minimo indispensabile per consentire il funzionamento delle camere. Una scelta probabilmente tesa a cercare di evitare eccessive divisioni tra le diverse forze politiche.

Allo stesso modo appare estremamente incerto il destino della legge elettorale, ferma nella commissione affari costituzionali della camera dal 10 settembre 2020. Anche se su questo punto specifico non sono da escludere accelerazioni improvvise nelle prossime settimane. Anche questo caso però conferma la difficoltà nel trovare un accordo tra le forze politiche per portare a compimento i correttivi.

Foto: senato