Perché i decreti legge omnibus sono un problema Governo e parlamento

• Una recente sentenza della corte costituzionale ha ribadito l'illegittimità dei decreti omnibus. Una prassi tuttora in uso.
• Secondo la corte questa prassi stravolge le ordinarie dinamiche di confronto parlamentare.
• Nell'attuale legislatura i decreti legge convertiti sono stati ampliati con l'aggiunta di oltre 1.200 commi durante l'iter di conversione in parlamento.
• Sono 16 i decreti legge già convertiti dal parlamento che possono essere considerati potenzialmente degli omnibus.

Una recente sentenza della corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di una norma contenuta nel decreto legge 73/2021. Tale misura, aggiunta con un emendamento parlamentare durante l’iter di conversione, è stata giudicata infatti estranea all’obiettivo originario del provvedimento.

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Questo pronunciamento ha riportato d’attualità il tema dei cosiddetti “decreti omnibus”. Quegli atti cioè che affrontano temi molto diversi tra loro, violando le norme in materia. L’articolo 15 comma 3 della legge 400/1988 infatti prevede che il contenuto dei decreti legge debba essere “specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”. Nonostante però vari pronunciamenti della corte in merito e richiami da parte del presidente della repubblica, tale fenomeno continua a persistere. E riguarda anche provvedimenti adottati nell’attuale legislatura.

16 i decreti omnibus convertiti in legge nella XIX legislatura.

Tale dinamica è probabilmente esacerbata anche dal fatto che le leggi di iniziativa parlamentare rappresentano una piccola percentuale rispetto al totale di quelle approvate. Per deputati e senatori quindi le possibilità di intervento si assottigliano. Un modo per introdurre nuove misure è proprio quello di presentare emendamenti ai decreti legge in fase di conversione. Tuttavia tale pratica, oltre a essere contraria alle norme, può anche dare origine a degli abusi.

Cosa dice la sentenza della corte costituzionale

La sentenza 215/2023 della corte costituzionale si sofferma sul decreto legge 73/2021 emanato dal governo Draghi. Anche noto come decreto sostegni bis, contiene una serie di misure per il contrasto dell’emergenza Covid-19. Si tratta quindi di un decreto che la giurisprudenza della corte definisce come “di contenuto plurimo“. Poiché interviene in diverse aree che però possono essere ricollegate a una ratio unitaria.

La parte contestata è l’articolo 54 ter comma 2, aggiunto dal parlamento durante l’iter di conversione in legge. Questo comma definisce una fase transitoria per alcune camere di commercio della Sicilia, nell’attesa che entri in vigore la riforma complessiva del sistema camerale regionale. Secondo il giudice che ha rimesso il caso alla corte tale norma, oltre a non trovare giustificazione nelle difficoltà finanziarie originate dall’emergenza pandemica, non risponderebbe neppure agli obiettivi di assicurare la continuità dei servizi erogati dai soggetti pubblici. Non ci sarebbe quindi collegamento con nessuno degli ambiti di intervento del decreto.

Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la legge di conversione riveste i caratteri di una fonte «funzionalizzata e specializzata», volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare.

– Sentenza 215/2023 corte costituzionale

Per questi motivi la corte ha prima ritenuto ammissibile il ricorso promosso in via incidentale e poi dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma.

Decreti legge ed emendamenti nella XIX legislatura

In base a quanto abbiamo appena ricostruito possiamo concludere che, in linea generale, la parte critica sia rappresentata dal passaggio parlamentare della conversione dei decreti legge.

I decreti legge devono essere convertiti dal parlamento entro 60 giorni. Durante questa fase possono essere modificati attraverso l’approvazione di emendamenti. Vai a “Che cosa sono i decreti legge”

Tale prassi peraltro è tuttora molto frequente. In generale infatti, grazie ai dati messi a disposizione dall’osservatorio legislativo parlamentare aggiornati al 13 novembre e relativi ai 39 decreti convertiti in legge, possiamo osservare che in media i Dl presentati alle camere hanno registrato nel corso dell’iter un aumento medio rispetto al testo base di 35 commi e 4.628 parole. In termini percentuali, l’incremento è stato del 55,3% con riferimento al numero di commi e del 63,7% per quanto riguarda il numero di parole.

1.232 i commi aggiunti ai decreti legge in seguito all’iter di conversione (dato aggiornato al 13 novembre). 

Nell’analizzare questi dati però occorre tenere presenti alcuni elementi di contesto. Il primo riguarda il fatto che sono pochissime le leggi diverse dalle conversioni dei decreti approvate dall’inizio della legislatura a oggi. Così come sono pochissime le norme di iniziativa parlamentare entrate in vigore. Di conseguenza risulta abbastanza evidente come i margini di intervento per un parlamentare siano particolarmente esigui. La presentazione di emendamenti alle leggi di conversione quindi, per quanto impropria, rappresenta una delle poche vie che rimangono a deputati e senatori per intervenire nel processo legislativo su materie di proprio interesse.

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C’è da dire però che questa dinamica non riguarda solamente i parlamentari ma anche lo stesso governo. L’esecutivo infatti può proporre emendamenti ai suoi stessi decreti, oppure può farli presentare a esponenti della propria maggioranza. Oppure ancora può direttamente approvare decreti legge in consiglio dei ministri che affrontano vari temi disomogenei tra loro.

I decreti omnibus nel dettaglio

Anche basandoci sul lavoro di analisi svolto dai comitati per la legislazione di camera e senato, abbiamo individuato alcuni dei decreti legge emanati nella legislatura in corso che, almeno potenzialmente, potrebbero essere considerati omnibus.

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Dei decreti già convertiti in legge nel corso della XIX legislatura, sono 16 quelli che rientrano in questa categoria. Limitando l’analisi a queste norme, possiamo osservare che gli emendamenti approvati durante l’iter di conversione sono stati in totale 1.082. La maggior parte delle modifiche è stata apportata in commissione (1.059 emendamenti approvati). In valori assoluti, il decreto legge con il maggior numero di emendamenti approvati è il Dl milleproroghe 2023 (213). Seguono il decreto Pnrr ter (166), il Dl 44/2023 riguardante il rafforzamento della capacità amministrativa (109) e il Dl 75/2023 che affronta vari temi tra cui pubblica amministrazione, sport e giubileo del 2025 (104).

Occorre precisare che la giurisprudenza della corte costituzionale in materia ha legittimato nel tempo, pur evidenziandone tutti i limiti e le criticità, due categorie di decreti legge a contenuto plurimo. Quelli riguardanti la materia finanziaria e quelli relativi alla proroga o al rinvio di termini legislativi. Nonostante questa “concessione” ampli notevolmente il raggio d’azione, in quelli entrati in vigore nel corso dell’attuale legislatura si rilevano comunque vari profili di criticità.

Per citare alcuni esempi, il cosiddetto decreto Caivano non introduce solo misure finalizzate al contrasto della criminalità minorile, dell’elusione scolastica e del cyberbullismo ma prevede anche finanziamenti per la metropolitana di Napoli, per la diga di Montaquila in Molise e per la linea ferroviaria Biella-Novara. Nel decreto 145/2023, contenente norme fiscali, ci sono anche disposizioni relative a istruzione, sport, sicurezza, e procedure concorsuali della Consob.

Il già citato decreto 75/2023 riguarda varie aree di intervento disomogenee tra cui misure in materia di sport, di agricoltura e di politiche del lavoro. Nel decreto 51/2023, riguardante in prima battuta misure per il rafforzamento della pubblica amministrazione, troviamo tra gli altri anche interventi relativi alle criptovalute e alla realizzazione del villaggio olimpico di Milano-Cortina 2026. 

Un ultimo elemento da rilevare riguarda il fatto che la metà di questi decreti è stata approvata dopo che il governo ha posto la fiducia sulla legge di conversione sia alla camera che al senato. Questo contribuisce anche a spiegare perché la quasi totalità degli emendamenti sia stata approvata in commissione.

50% i decreti legge omnibus approvati con doppio voto di fiducia.

Negli altri casi, con la sola eccezione del decreto 98/2023, il voto di fiducia c’è stato in uno solo dei due rami del parlamento.

Foto: Corte costituzionale