Perché Mattarella ha richiamato all’ordine governo e parlamento La lettera del Quirinale

La scorsa settimana il presidente della repubblica Sergio Mattarella ha dato il suo via libera alla legge di conversione del Decreto semplificazioni. Infatti, ogni decreto legge emanato dal governo deve essere convertito dal parlamento entro 60 giorni dalla pubblicazione in gazzetta ufficiale. Pena, la sua nullità.

Nel promulgare il disegno di legge il Quirinale, però, ha voluto inviare un monito molto chiaro a governo e parlamento in merito alla pratica di inserire, nelle pieghe dei decreti, anche norme che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.

Ho proceduto alla promulgazione soprattutto in considerazione della rilevanza del provvedimento nella difficile congiuntura economica e sociale. Invito tuttavia il governo a vigilare affinché nel corso dell’esame parlamentare dei decreti legge non vengano inserite norme palesemente eterogenee rispetto all’oggetto e alle finalità dei provvedimenti d’urgenza. Rappresento altresì al parlamento l’esigenza di operare in modo che l’attività emendativa si svolga in piena coerenza con i limiti di contenuto derivanti dal dettato costituzionale.

- Sergio Mattarella, lettera al presidente del consiglio e ai presidenti di camera e senato (11/09/2020)

In particolare, il presidente faceva riferimento all’articolo 49 che prevede la modifica di alcune norme del codice della strada. Mattarella ha infatti sottolineato come questo articolo “non risulti riconducibile alle finalità dichiarate e non attenga alla materia originariamente disciplinata dal provvedimento”.

In basse alla legge 400 del 1988, tra i requisiti richiesti ai decreti legge vi è anche l’omogeneità di contenuto. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Non si tratta, d’altronde, di un caso isolato ma di una prassi consolidata. Attraverso gli emendamenti, infatti, è possibile modificare i decreti, inserendo anche norme che non sono necessariamente collegate all’oggetto iniziale del provvedimento. Una pratica scorretta che può avere delle conseguenze negative.

2.267 le modifiche apportate ai decreti legge Covid con l’approvazione delle leggi di conversione.

Il rischio infatti è che, data la situazione di emergenza e la necessità di adottare provvedimenti in tempi rapidi, ci sia un generale calo dell’attenzione. Con la possibilità che vengano approvati emendamenti non in linea con l’interesse generale.

Un problema che non riguarda solo il parlamento ma anche il governo. L’esecutivo infatti può presentare emendamenti sui suoi stessi decreti. Un modo per tornare sui propri passi per eventuali correttivi. Spesso però, si tratta di modifiche monstre che, con un unico maxi-emendamento, possono anche stravolgere il provvedimento iniziale.

I decreti legge Covid ed il ruolo del presidente della repubblica

Nella sua missiva, Mattarella ha ricordato che la legge 400 del 1988 annovera tra i requisiti dei decreti legge, oltre alla necessità e all’urgenza, l’omogeneità di contenuto. Il presidente ha inoltre fatto riferimento anche alla giurisprudenza della corte costituzionale in materia.

La legge di conversione è fonte funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge ed è caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare e semplificato rispetto a quello ordinario. Essa non può quindi aprirsi a qualsiasi contenuto

- Sentenza 247-2019 della corte costituzionale

Il presidente della repubblica può inviare messaggi alle camere.

Ma perché il Quirinale si è esposto in questo modo? Questo rientra tra le sue prerogative. In base all’articolo 87 della costituzione, infatti, egli promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti. Inoltre, in base all’articolo 74 può, con messaggio motivato,  rigettare un provvedimento e chiedere una nuova deliberazione alle camere.

Il presidente della Repubblica non svolge un mero ruolo di vidimazione degli atti legislativi ma ha facoltà di entrare nel merito per verificarne la coerenza con il dettato costituzionale. Vai a "L’influenza del quirinale sul processo legislativo"

L’apporto del presidente della repubblica alla qualità della produzione legislativa rappresenta quindi una garanzia fondamentale nel nostro ordinamento. Non solo per controllare che vengano rispettate le caratteristiche di urgenza e necessità dei decreti legge, ma anche per evitare che la loro conversione sia accompagnata da un iter legislativo poco trasparente.

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Come sono cambiati i decreti legge del governo dopo gli interventi del parlamento

Il proliferare degli emendamenti dunque dovrebbe far scattare un campanello d’allarme. Modifiche ed aggiunte successive possono infatti stravolgere la norma iniziale, con il rischio che il decreto si trasformi in un provvedimento omnibus. E che, nelle sue pieghe, si annidino anche norme contrarie all’interesse generale.

Ma vediamo quanto sono cambiati i decreti legge a seguito della conversione. Dei 22 Dl Covid emanati dal governo, ad oggi, 17 sono già stati convertiti e 11 hanno subito modifiche durante l’iter. Complessivamente, il numero di emendamenti approvati ammonta a 1.104. Questo dato somma tutte le modifiche approvate, sia in commissione (gli emendamenti approvati qui vanno già a comporre il testo che sarà presentato all’assemblea) che in aula.

1.104 gli emendamenti approvati durante l’iter di conversione dei decreti legge Covid.

Il Ddl che ha visto il maggior numero di emendamenti approvati è quello relativo al decreto rilancio (375 emendamenti approvati). Seguono il Dl semplificazioni (233) e il Dl liquidità (182).

Diversi Dl sono stati modificati da maxi emendamenti del governo su cui è stata posta la fiducia.

Dobbiamo ricordare che anche l'esecutivo ha la possibilità di presentare emendamenti. Si tratta di un modo per tornare sui provvedimenti già emanati per eventuali correttivi. Non è raro però il caso in cui il governo presenti un unico maxi emendamento, sul quale poi appone la questione di fiducia. In questo modo, il governo può anche stravolgere i provvedimenti sterilizzando il dibattito in aula.

Limitando l'analisi ai decreti Covid, questo è successo quattro volte: per i decreti Cura Italia, Scuola, Intercettazioni e Semplificazioni. In particolare, l'emendamento presentato dal governo al dl scuola, ne ha modificato tutti gli articoli.

A seguito di questo iter, molti decreti sono modificati in maniera significativa. Quello ritoccato maggiormente è il decreto rilancio (935 modifiche complessive tra commi e articoli modificati, sostituiti, aggiunti o soppressi). Seguono il decreto cura Italia (598 modifiche), il decreto semplificazioni (388) e il decreto liquidità (172).

838 i commi aggiunti ai decreti legge Covid dopo l'iter di conversione in legge.

Come possiamo notare da questi dati, le modifiche apportate a questi decreti possono essere anche un numero molto significativo. Alcune di queste sono poco rilevanti, come la semplice sostituzione, aggiunta o riordino delle parole e dei periodi. Ma altre possono avere un impatto molto più importante.

Emendamenti "sospetti"

Gli emendamenti che presentano criticità dal punto di vista della coerenza con il fine originario del decreto sono molteplici. Per individuarne alcuni, possiamo fare affidamento al lavoro di analisi svolto dal comitato per la legislazione della camera.

Un elevato numero di emendamenti può comportare l'approvazione di norme non in linea con l'interesse pubblico.

Tra i più significativi possiamo citarne alcuni relativi al Decreto intercettazioni. In particolare, l'articolo articolo 5, comma 1-bis che istituisce la sezione specializzata della Corte dei conti per i contratti secretati; e l’articolo 7-bis che impone obblighi agli operatori del settore telecomunicazioni in materia di "parental control".

Per altro, all'interno di questo provvedimento sono confluite anche le norme contenute nel cosiddetto decreto scarcerazioni, non convertito in legge dal parlamento. Una pratica, questa, piuttosto ricorrente per evitare che i provvedimenti adottati perdano di efficacia ma che sarebbe bene evitare.

Pur dovendosi considerare che si tratta di materia strettamente connessa a quella del provvedimento, non si può che richiamare che il comitato, nei suoi pareri, ha costantemente raccomandato al governo di evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d’urgenza

- Comitato per la legislazione, seduta del 23 giugno 2020

Il comitato ha citato anche l'articolo 94-bis del decreto cura Italia, che dispone in materia di ricostruzione dell’impianto funiviario di Savona, distrutto dagli eventi atmosferici del novembre 2019.

Governo, decreti salvo intese e rinvii

Il richiamo del colle ha riguardato anche Palazzo Chigi. Infatti, anche l'esecutivo ha inserito nei decreti norme che non risultano del tutto coerenti con il fine del provvedimento.

Il governo ha la possibilità di presentare in parlamento emendamenti ai decreti legge da lui stesso emanati.

Un caso che ha destato particolare scalpore è stato quello sulla proroga dei vertici dei servizi segreti per altri quattro anni. Una decisione contenuta nell'articolo 1 comma 6 del decreto sulla proroga dello stato di emergenza. Questa decisione ha provocato il malcontento di una parte della maggioranza. Che aveva tentato di tagliare la disposizione attraverso un emendamento. Questo ha portato l'esecutivo ad apporre la questione di fiducia sul provvedimento.

Non sono contenta della fiducia: non si risolvono le cose così. Le cose si risolvono in Parlamento: sarebbe stato più utile che su quell’emendamento governo si rimettesse all’Aula. Sono profondamente contrariata dalla apposizione di questa fiducia

- Federica Dieni (membro del Copasir in quota M5S). Il sole 24 ore, 1 settembre 2020

Vale la pena, in questa sede, citare anche i cosiddetti decreti approvati "salvo intese". Decreti, cioè, annunciati dal governo ma che necessitano di ulteriori aggiustamenti prima di poter essere adottati. Questa è stata una prassi molto usata, in particolar modo, durante il governo Conte I ma ripresa negli ultimi mesi. E già in quell'occasione l'esecutivo era stato richiamato dal Quirinale.

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Legata a questo c'è anche un'altra significativa criticità. Quella relativa alla discrepanza tra l'annuncio di un decreto e la sua pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Relativamente a questo secondo caso, notiamo che, in media, i decreti Covid sono stati pubblicati 2,5 giorni dopo la deliberazione in consiglio dei ministri. Tra quelli con il maggior tempo di incubazione troviamo il decreto elezioni (13 giorni), il decreto semplificazioni (9), il decreto agosto (6) e il decreto rilancio (5).

Non è un caso se proprio alcuni dei decreti più "complessi" abbiano avuto bisogno di maggior tempo per essere pubblicati. Può capitare infatti che il governo abbia la necessità di annunciare un provvedimento ma che non sia ancora stata raggiunta l'intesa all'interno della maggioranza sul contenuto.

Con i due escamotage che abbiamo visto, le misure varate possono essere rese pubbliche e modificate successivamente. In questo modo, però, il decreto deliberato dal consiglio dei ministri può essere diverso da quello pubblicato in gazzetta. Anche in questo caso, con il rischio che le norme contenute al suo interno presentino aspetti poco chiari.

La necessità di trasparenza sulle norme approvate

Quando il presidente della repubblica si espone in questo modo, certamente non lo fa a cuor leggero. Ma la carrellata di cattive pratiche che abbiamo visto ha evidentemente spinto il Quirinale ad intervenire. Il problema è che spesso questi richiami, come già avvenuto in passato, cadono nel vuoto.

La necessità di dare risposte in tempi rapidi porta il governo ad adottare provvedimenti dalla portata eccezionale che però, come abbiamo visto, devono affrontare molti passaggi prima di arrivare al Colle. Per questo sarebbe necessaria la massima attenzione e trasparenza su quello che avviene tra la deliberazione del decreto in consiglio dei ministri e la sua conversione in legge.

Foto credit: Quirinale - Licenza