Perché monitorare la partecipazione nei comuni commissariati Partecipazione

Il comune è il presidio dell’amministrazione pubblica più vicino ai cittadini. I suoi organi elettivi, sindaco e consiglio comunale, sono eletti di norma ogni 5 anni, e sono chiamati ad amministrare la comunità locale sulla base del programma politico che ha vinto le elezioni, nel rispetto delle leggi e della costituzione. Una autonomia tutelata anche nella carta costituzionale e dal testo unico sugli enti locali.

 Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.

- art. 3 del Tuel

Questa è (o dovrebbe essere) la norma.

Ma, come abbiamo ricostruito, in alcuni casi questo meccanismo si inceppa, e la comunità locale non è più in grado di amministrarsi da sola per le ragioni più disparate. Ad esempio per cause politiche, come le dimissioni del sindaco o della maggioranza dei consiglieri. Oppure per problemi di cattiva gestione, come l’incapacità di approvare il bilancio nei tempi dovuti. O anche, nell’ipotesi peggiore, in caso di infiltrazione della criminalità organizzata nei gangli dell’amministrazione.

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Quando accadono eventi come questi il comune viene commissariato. Significa che lo stato scioglie il consiglio comunale, rimuove i politici eletti e li sostituisce con dei commissari prefettizi.

Perché i commissariamenti pongono un tema di partecipazione

Ogni anno si registrano in media 170 scioglimenti da parte dello stato. Significa che annualmente circa 2,6 milioni di italiani vedono il loro comune commissariato e quindi annullata la propria rappresentanza politica.

In molti casi il commissariamento interviene in realtà dove si è rotto il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzione.

Si tratta di un problema di efficienza politica che riguarda innanzitutto la stabilità dei governi locali. Ma il tema non può essere derubricato solo ai suoi aspetti istituzionali. Investe la capacità degli amministratori di governare le contraddizioni insite nella propria realtà locale, assumendosi la responsabilità politica delle proprie scelte. Ma soprattutto riguarda da vicino il rapporto di fiducia tra i cittadini e le istituzioni, basato sull’aspettativa che gli eletti siano in grado di portare a termine il proprio mandato e di assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, come prescrive l’articolo 97 della costituzione. Tale rapporto di fiducia è spesso la precondizione della partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica. Se aumenta la sfiducia verso il decisore pubblico, anche la percezione dell’utilità di una partecipazione attiva può essere indebolita.

Per queste ragioni è importante monitorare il numero e soprattutto le cause dei commissariamenti.

Perché i comuni vengono commissariati?

Non tutti i commissariamenti sono uguali, sia per i motivi che li causano sia per gli effetti che provocano.

Le cause politiche sono di gran lunga quelle che portano più di frequente al commissariamento.

Dal 2001 al 2017, su un totale di oltre 2.800 scioglimenti tracciati, quasi la metà (49%) è avvenuta per dimissioni in massa dei consiglieri comunali. In un caso su 5 la causa sono state le dimissioni del sindaco, mentre in meno del 3% dei casi la ragione è stata una mozione di sfiducia verso il primo cittadino. Complessivamente il 70% degli scioglimenti nasce da un motivo politico. Nell’11% dei casi è il decesso del sindaco durante il mandato a portare allo scioglimento del comune e a nuove elezioni. Lo scioglimento per mafia o infiltrazioni criminali nell’amministrazione rappresenta il 7% dei casi.

Cosa succede quando il comune viene sciolto

Lo scioglimento comporta la nomina di un commissario che accompagnerà il comune verso nuove elezioni. Con importanti differenze nell’iter tra i commissariamenti per mafia e tutti gli altri.

In tutti i casi diversi dal commissariamento per mafia, il consiglio comunale viene sciolto con un decreto del presidente della repubblica, su proposta del ministro dell’interno. Oltre a decretare lo scioglimento, questo atto serve anche a nominare un commissario straordinario che sostituisce sindaco, giunta e consiglio comunale. Fanno eccezione i casi di impedimento, decadenza, rimozione e decesso del sindaco: in questi casi non viene nominato un commissario, è il vicesindaco ad assumerne le funzioni fino alle elezioni anticipate. In ogni caso il nuovo vertice comunale non durerà in carica per tutta la consiliatura, ma solo fino al primo turno elettorale utile, quindi di norma entro l’anno.

Discorso a parte per gli scioglimenti per infiltrazioni mafiose.

Negli scioglimenti per mafia l’iter coinvolge più attori e il commissariamento può durare più a lungo.

In questo caso l’iter è più complesso e coinvolge una pluralità di attori. Tutto ha inizio con una commissione d’indagine nominata dal prefetto, che accerta se il comune sia stato infiltrato dalla criminalità organizzata, sia a livello politico che tra i dirigenti e dipendenti comunali. Conclusa l’indagine, il prefetto invia una relazione al ministro dell’interno, in cui indica se a suo avviso si ravvisino elementi concreti sul collegamento tra l’amministrazione e la criminalità organizzata. In caso ci siano gli elementi per lo scioglimento, la proposta del ministro dell’interno è prima approvata dal consiglio dei ministri, poi sancita con un decreto del presidente della repubblica (trasmesso immediatamente alle camere).

Il commissariamento per mafia può durare da 12 a 18 mesi, prorogabili fino a 2 anni in casi eccezionali. Questo perché si tratta di situazioni più delicate, in cui i commissari sono chiamati non solo a gestire l’ordinaria amministrazione fino a nuove elezioni, ma anche a mettere in campo iniziative per ripristinare la legalità dell’ente e riannodare un rapporto inquinato tra cittadinanza e comune.

I commissariamenti spesso intervengono in contesti difficili

In molti casi i commissariamenti intervengono in territori deprivati, economicamente e socialmente. Ciò rende ancora più difficile ricostruire un rapporto corretto tra amministrazione e cittadinanza. Prendiamo ad esempio le città commissariate più spesso dal 2011 ad oggi.

11 i comuni attualmente commissariati che dal 2011 sono stati sciolti almeno 2 volte.

In questi comuni una parte significativa della popolazione è sottoposta a forti difficoltà economiche. Lo si può verificare misurando l’incidenza delle famiglie in potenziale disagio economico, stimata da Istat. In Italia l’1,3% delle famiglie si trova in questa condizione, mentre nelle 11 città analizzate il valore minimo è più del doppio (2,8% registrato a Gioia del Colle, Bari). Ma si arriva a quote molto più alte di famiglie in difficoltà, dal 5% di Platì (Reggio Calabria) fino al 12,8% di Caivazzano (Napoli).

Possiamo fare anche il processo inverso: verificare quante tra le città con più famiglie in disagio ha subito almeno un commissariamento negli ultimi anni.

80% dei comuni con più famiglie in disagio hanno subito almeno un commissariamento dal 2011.

Alcune di queste realtà hanno addirittura subito più di un commissariamento. In appena 7 anni Caivano (16% di famiglie in disagio) è stato commissariato 3 volte (di cui una per mafia). Tre commissariamenti, in tutti i casi per dimissioni degli amministratori eletti, anche per Melito di Napoli (16% di famiglie in disagio). Casal di Principe (17,8%) e Casapesenna (16,2%) hanno sperimentato 2 scioglimenti, di cui uno per mafia, più un ulteriore periodo di proroga del commissariamento.

Contesti evidentemente di estrema difficoltà, dove l'azione amministrativa è più difficile, e dove i fili della partecipazione tra cittadini e istituzioni sono logorati. Sia da una situazione economica difficile, sia anche dalla capacità della criminalità organizzata di infiltrarsi in queste realtà.

La reazione dei cittadini: prevalgono indifferenza e rassegnazione

Le relazioni del ministero dell'interno gettano una luce molto interessante su come reagiscono i cittadini, in particolare nei commissariamenti per mafia. Purtroppo i dati rilasciati dal ministero aggregano il totale dei comuni sciolti, spesso su più anni, quindi non è possibile sviluppare l'analisi comune per comune. Ma sono comunque indicativi di alcune tendenze.

La reazione di gran lunga più frequente riscontrata nella popolazione sembra essere l'indifferenza, seguita da indignazione (in calo rispetto agli anni precedenti) e rassegnazione. Per quanto parziali possono essere questi dati, sembrano indicare la crescita di sentimenti passivi verso il commissariamento per mafia. Dal momento che diversi comuni sono stati commissariati più volte in pochi anni, potrebbero segnalare anche un'assuefazione di parte dei cittadini allo status di commissariamento.  Più positivo che sempre meno cittadini invece considerino che il commissariamento come frutto di un complotto politico.

Gli interlocutori nella società civile

Le relazioni del ministero dell'interno contengono anche alcune indicazioni sugli incontri svolti dai commissari prefettizi. Si tratta di informazioni interessanti, perché segnalano (in modo indiretto) quali interlocutori e corpi intermedi cerchino i commissari per ricostruire un tessuto sociale debole.

Gli incontri avvengono più frequentemente con i parroci, i dirigenti scolastici e i rappresentanti delle associazioni di volontariato. I dati sembrano indicare che i commissari prefettizi, in tutti gli anni considerati, facciano maggiore affidamento su queste tre istituzioni sociali per ripristinare un clima positivo nella popolazione.

È ragionevole che ciò sia dovuto a diversi fattori. In primo luogo, generalmente si tratta dei corpi intermedi che hanno maggiori rapporti con la popolazione. Inoltre, spesso dispongono di un capitale di fiducia che può essere utile per ricostruire una partecipazione sana e ripristinare la fiducia nell'ente commissariato. Terzo, sono anche tra le organizzazioni che hanno più consuetudine nel coinvolgere i giovani, cioè la parte di popolazione su cui può essere più importante intervenire in contesti simili. Sembrano al contrario essere calati in modo abbastanza drastico gli incontri con rappresentanti di forze politiche.

Alcune buone pratiche sulla partecipazione

Purtroppo, attualmente non abbiamo dati organici sulle iniziative messe in campo dai commissari prefettizi per provare a riattivare la partecipazione dei cittadini e stimolare l'attaccamento alla cosa pubblica. Il ministero però nelle relazioni periodiche segnala alcune buone pratiche attivate nei comuni, che può essere interessante analizzare.

Nelle relazioni abbiamo identificato almeno 26 buone pratiche attinenti alla partecipazione dei cittadini. Sebbene l'elenco non sia esaustivo, è un punto di partenza per studiare il fenomeno. Le iniziative di partecipazione promosse dai commissari nei comuni sciolti per mafia si possono dividere in tre categorie:

1. trasparenza amministrativa, un aspetto fondamentale, dal momento che si tratta di contesti infiltrati da organizzazione criminali. Anche iniziative apparentemente minime possono essere importanti per costruire un rapporto di fiducia tra cittadini e ente;
2. attività sociali. In aree socialmente deprivate, anche l'aiuto alle famiglie ad uscire da una condizione di difficoltà materiale può essere la premessa di una partecipazione attiva;
3. iniziative culturali, per aumentare la consapevolezza dei cittadini (soprattutto quelli più giovani) e limitare l'influenza anche culturale delle organizzazioni criminali.

Tante iniziative sulla trasparenza dell'ente

Delle 26 buone pratiche tracciate, quasi 3/4 riguardano la trasparenza delle attività amministrative. In particolare in 10 comuni i commissari hanno rinnovato le funzionalità e l'aggiornamento del sito internet comunale. Tra questi uno (Palazzo Adriano) ha anche informatizzato i procedimenti amministrativi. Altri 7 enti hanno creato sportelli di comunicazione per i cittadini. Sempre dal lato della trasparenza e partecipazione alle attività amministrative, due comuni siciliani (Palazzo Adriano e Mascali) hanno riformato il regolamento sul bilancio partecipato.

73% delle migliori pratiche promosse dai commissari in tema di partecipazione riguardano la trasparenza dell'ente.

In due casi (i comuni pugliesi di Parabita e Monte Sant'Angelo) è stato introdotto il baratto amministrativo. Un modo per l'ente di semplificare gli adempimenti fiscali ai cittadini più in difficoltà e parallelamente di coinvolgerli in attività sociali.

Cinque sono i casi in cui i commissari hanno preso provvedimenti sulla partecipazione in ambito culturale, di natura eterogenea. In 2 occasioni si è trattato di costruire una nuova biblioteca, oppure coinvolgere le scuole in iniziative per sensibilizzare i ragazzi. In altri 3 casi invece si è trattato di porre dei limiti ad associazioni, oppure a manifestazioni infiltrate dalla criminalità organizzata.

Servono più dati per monitorare il fenomeno

La partecipazione dei cittadini è essenziale per la qualità della democrazia.

Le informazioni esposte sono certamente sommarie. Eppure, nella loro frammentarietà indicano alcune tendenze interessanti, che meriterebbero di essere monitorate meglio. Ad esempio, la tendenza alla rassegnazione e all'indifferenza da parte della cittadinanza. Oppure il ruolo di alcuni corpi intermedi nel ricostruire un tessuto sociale e civile. Purtroppo sappiamo ancora troppo poco su questi aspetti: dalle reazioni della popolazione alle attività portate avanti dai commissari. Questi ultimi, soprattutto negli scioglimenti per mafia, sono chiamati ad un compito arduo, che non riguarda solo l'ordinaria amministrazione. Devono provare a ripristinare la legalità compromessa dell'ente, riportare fiducia nelle istituzioni e soprattutto ricostruire un rapporto sano tra cittadinanza e comune.

Una sfida complessa, cui è importante dare attenzione nella sua interezza. Liberare più dati significa innanzitutto provare capire qualcosa di più sul fenomeno. In quali realtà la popolazione ha reagito meglio al commissariamento? Quali iniziative hanno avuto più successo? Interrogativi che toccano da vicino la qualità della democrazia e della partecipazione politica nel nostro paese.