Pnrr e trasparenza, perché gli open data sul fondo complementare non bastano #openPnrr

Come ormai noto, l’Italia è la principale beneficiaria dei fondi europei stanziati nell’ambito del programma Next generation Eu. Tuttavia le risorse assegnate al nostro paese non possono essere date per scontate. Le istituzioni europee infatti potranno bloccare l’erogazione dei fondi in caso di gravi inadempienze o ritardi. Anche per questo motivo la trasparenza e la totale accessibilità alle informazioni per cittadini, media e analisti sono fondamentali.

Fin dai primi passi del governo Draghi su questo fronte tuttavia avevamo segnalato delle criticità. In particolare evidenziando la carenza di informazioni e la scarsa attendibilità di quelle disponibili. Anche a seguito delle nostre iniziative, con critiche di merito e di metodo sulla qualità del rilascio di dati e informazioni sul Pnrr, la situazione appare in lieve miglioramento. Il portale Italia domani (sito appositamente creato per informare i cittadini sullo stato dell’arte) infatti è stato parzialmente ristrutturato. E anche diversi dicasteri hanno via via iniziato ad implementare nei loro siti delle apposite sezioni dedicate al Pnrr.

In questo contesto, si inserisce anche la recente pubblicazione di nuovi dati in formato aperto relativi alle misure contenute nel fondo complementare al Pnrr. Per fondo complementare si intendono le risorse stanziate dal governo italiano a integrazione degli oltre 190 miliardi di euro, tra prestiti e sovvenzioni, messi a disposizione dell’Italia dalle istituzioni europee.

3 le basi dati sul fondo complementare pubblicate dal governo.

Tali documenti consentono di avere un quadro complessivo sugli interventi finanziati e le relative tempistiche di realizzazione. Si tratta certamente di un passo in avanti ma anche in questo caso abbiamo rilevato alcune carenze. Su tutte, l’assenza di un aggiornamento costante sullo stato di avanzamento dei lavori. Indice del fatto che sul fronte della trasparenza e dell’affidabilità delle informazioni c’è ancora molto da fare.

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Cosa finanzieranno gli interventi previsti dal fondo complementare al Pnrr.

Il nostro impegno per la chiarezza e la trasparenza

Il Pnrr rappresenta certamente una fondamentale occasione di rilancio e modernizzazione per l’Italia. L’arrivo dei fondi Ue però sarà subordinato al raggiungimento degli obiettivi previsti dal piano e dal rispetto dei tempi di realizzazione stimati. Per questo motivo è fondamentale un’attenta opera di monitoraggio civico. Ciò con un duplice obiettivo. Da un lato fornire un contributo ai cittadini per comprendere meglio ciò che sta accadendo. Dall’altro valutare l’effettivo stato di avanzamento delle diverse misure per evitare che si accumulino ritardi incolmabili.

Attraverso il “freno di emergenza” le istituzioni Ue possono bloccare l’erogazione delle risorse qualora fossero registrati dei gravi scostamenti dal raggiungimento dei target intermedi e finali. Vai a "Come l’Europa valuta il Pnrr degli stati membri"

Per questo motivo abbiamo seguito l’evoluzione del Pnrr sin dalle sue prime fasi. Osservando come, relativamente alla trasparenza, l’esecutivo non sia partito con il piede giusto. In primo luogo abbiamo osservato che il Pnrr su cui si è espresso il parlamento nello scorso aprile era diverso da quello che è stato poi effettivamente inviato a Bruxelles.

Ma le criticità non finiscono qui. Abbiamo infatti evidenziato come le informazioni contenute sul portale Italia domani fossero incomplete e poco attendibili. Abbiamo denunciato in particolare come i file contenuti nella sezione “open data” del sito fossero pieni di errori e non rispettassero le più comuni buone pratiche in tema di dati aperti e già in uso presso molte pubbliche amministrazioni. Tali carenze peraltro rendevano (e rendono) molto difficile una qualsivoglia attività di monitoraggio civico. Alla nostra segnalazione peraltro ha fatto seguito la presentazione in parlamento di un’interpellanza urgente (con primo firmatario il deputato del Movimento 5 stelle Luigi Gallo) finalizzata proprio a richiedere al governo la pubblicazione di dati attendibili e riutilizzabili. Dopo questi avvenimenti, la sezione documenti del portale è stata modificata, con la rimozione dell’indicazione “open data”.

In seguito alle nostre segnalazioni sono intervenuti governo e parlamento.

Si arriva poi alla parte finale del 2021, in cui il presidente del consiglio Mario Draghi annuncia il raggiungimento di tutti i traguardi e gli obiettivi che l’Italia avrebbe dovuto conseguire per lo scorso anno. Anche in questo caso abbiamo sottolineato la scarsa trasparenza del governo su questo fronte. Al momento dell’annuncio infatti non esisteva alcun documento ufficiale che descrivesse l’attività svolta. L’unica relazione pubblicata all’epoca infatti risaliva al settembre precedente. Inoltre, in base al nostro monitoraggio, diverse misure per quanto vicine alla conclusione dell’iter dovevano ancora essere approvate in via definitiva.

Nei giorni successivi è stata poi diffusa una nuova pubblicazione sullo stato dell’arte. Anche in questo caso abbiamo evidenziato come i contenuti del documento fossero scarni e generici. Non veniva fatto infatti nessun riferimento agli atti adottati per dare attuazione alle misure contenute nel piano. Solo in un secondo momento, e anche a seguito delle nostre sollecitazioni, il governo ha diffuso degli allegati ulteriori alla relazione che descrivono più in dettaglio l’operato dei diversi ministeri.

Vedi anche
le citazioni media del nostro osservatorio sul Pnrr.

Si arriva poi allo scorso gennaio, quando su Italia domani viene annunciata la pubblicazione di un’apposita sezione dedicata al fondo complementare.

I dati sul fondo complementare

Ci siamo già occupati in un precedente approfondimento degli interventi che saranno realizzati con le risorse messe in campo dal governo con il fondo complementare e del relativo cronoprogramma (per una disamina sugli interventi previsti dal Pnrr nel 2022 invece si veda questo articolo). In questo caso dunque ci concentreremo su alcune criticità che tuttora permangono relativamente ai dati aperti.

4 gli elementi di criticità principali degli open data sul fondo complementare.

Prima di tutto però è bene evidenziare che ci sono anche alcuni elementi positivi. Innanzitutto, il fatto che questi file non contengano alcune delle criticità che invece avevano contraddistinto il primo rilascio degli open data sul Pnrr e di cui avevamo già parlato in questo precedente approfondimento. Tali informazioni infatti sono state pubblicate rispettando le principali buone pratiche in tema di open data. I file infatti sono disponibili in diversi formati (csv, json, xlsx) che permettono la loro rielaborazione. Inoltre alla base dati vera e propria si accompagna un file “Metadata” in cui sono fornite una serie di indicazioni utili per analizzare le informazioni e comprendere la loro origine.

Altro elemento positivo degno di nota riguarda il fatto che questi dati sono stati pubblicati con licenza CC-BY-4.0 che permette un ampio riutilizzo dei contenuti purché sia sempre citata la fonte originale.

Questi elementi rappresentano certamente delle note positive anche si deve comunque ricordare che gli interventi che saranno finanziati con le risorse del fondo complementare rappresentano una parte residuale rispetto a quelli del Pnrr. Basti pensare che le misure previste nel primo caso sono 30, mentre nel secondo 348. Ciò significa che sebbene siano stati fatti dei passi avanti, la quantità di informazioni difficilmente fruibili è ancora molta.

Il cronoprogramma e la mancanza di monitoraggio

Un primo aspetto critico di rilievo per quanto riguarda i dati sul fondo complementare è che le informazioni disponibili non forniscono alcuna indicazione sullo stato di avanzamento dei diversi interventi finanziati. I file pubblicati infatti contengono l’elenco delle misure previste, il relativo quadro finanziario ed anche il cronoprogramma. Quest’ultimo elemento però contiene solo dei dati “statici”. Ovvero la semplice indicazione della data entro la quale i diversi adempimenti devono essere espletati. Non è presente invece nessuna indicazione circa l’effettivo avanzamento degli interventi previsti.

Mancano le informazioni minime per poter effettuare il monitoraggio.

Sono del tutto assenti inoltre anche le indicazioni minime che consentirebbero di poter effettuare un monitoraggio autonomo. Il dataset infatti contiene solamente il titolo della scadenza e una generica descrizione. Non è specificata né la fonte da controllare né quali sono i “meccanismi di verifica” attraverso cui capire se un adempimento è stato conseguito con successo (ed entro i tempi previsti) o meno. Elementi che invece, seppur con tutti i limiti che abbiamo già descritto, erano presenti negli open data relativi alle scadenze del Pnrr.

Ci sono poi altre 2 criticità relative alle scadenze. La prima riguarda il fatto che 6 voci del fondo complementare prevedono l’erogazione di risorse a integrazione di misure già previste dal Pnrr. In questo caso gli interventi sono indicati con una sola voce all’interno del file ma mancano sia l’anno che il trimestre di completamento previsto. È probabile che in questo caso si faccia riferimento alle scadenze già indicate nel Pnrr. Ma non c’è un’indicazione specifica in questo senso.

Infine non esiste una distinzione tra “milestone” e “target”. Questa mancanza è riconducibile al fatto che le risorse del fondo complementare non sono erogate dalle istituzioni europee ma arrivano direttamente dalle casse nazionali. Di conseguenza gli interventi finanziati con queste risorse non sono sottoposti al rigido controllo dell’Ue. Anche il cronoprogramma risulta quindi meno strutturato.

Generalmente le milestone rappresentano il completamento delle fasi iniziali del cronoprogramma. I target invece costituiscono le fasi conclusive degli interventi e sono quantificati attraverso indicatori misurabili. Vai a "Cosa sono le milestone e i target del Pnrr"

La mancata distinzione tra milestone e target pone un problema in quanto risulta difficile assegnare un peso specifico alle diverse scadenze. Ad esempio, la predisposizione di un avviso pubblico per la partecipazione ad un bando di gara ha ovviamente un peso minore rispetto all’erogazione vera e propria delle risorse.

Quadro finanziario e codici identificativi

Altre carenze relative ai dati sul fondo complementare si riscontrano anche nel file dedicato al quadro finanziario. In primo luogo in questo documento le risorse sono distribuite a livello delle “misure”. Diversi investimenti però al loro interno si diramano in voci ulteriori che abbiamo definito “sub-misure”. Un esempio di questo tipo è rappresentato dalla misura denominata “Rilancio economico e sociale” la quale si articola in 4 sub-investimenti. Ovvero:

• sostegno agli investimenti;
• turismo, cultura, sport e inclusione;
• valorizzazione ambientale, economia circolare e ciclo delle macerie;
• centri di ricerca per l’innovazione.

Purtroppo, il fatto che il quadro finanziario si fermi al livello superiore impedisce di conoscere nel dettaglio come si distribuiscono le risorse tra le varie sotto-voci. In questi casi è quindi impossibile capire in quali settori ci saranno gli investimenti più rilevanti. Inoltre non è presente nemmeno la suddivisione degli importi a livello annuale (che però è possibile ricostruire con l’ausilio della documentazione pubblicata dalla commissione bilancio del senato) ma vi è solo l’indicazione dell’importo cumulativo.

Un altro elemento da sottolineare riguarda il fatto che nella colonna degli importi sono elencati dei numeri ma non sono presenti né l’ordine di grandezza né l’unità di misura. Tali informazioni ovviamente possono essere dedotte (si tratta di milioni di euro). Ma il fatto che non siano state inserite nel file è un elemento molto indicativo della qualità delle informazioni fornite agli utenti.

Un’ultima mancanza da rilevare, questa condivisa con gli open data sul Pnrr, riguarda i soggetti responsabili dell’attuazione delle diverse misure. Solitamente ministeri, agenzie pubbliche ed altri soggetti amministrativi sia nazionali che territoriali sono indicati attraverso dei codici identificativi alfanumerici. Ciò consente di intrecciare più basi di dati insieme e ricondurre i vari interventi ai relativi enti attuatori.

Senza codici identificativi è più difficile ricostruire il quadro delle responsabilità.

Nel caso dei dati relativi a Pnrr e fondo complementare però tale informazione manca e ciò rappresenta un limite significativo. Per fare un semplice esempio, i lavori sul Pnrr sono iniziati quando era ancora in carica il secondo esecutivo Conte e sono poi proseguiti sotto l’egida del governo Draghi. Dato che l’arco temporale del piano prevede la conclusione dei lavori nel 2026, quindi dopo la fine dell’attuale legislatura, ci sarà almeno una terza squadra di governo – se non di più – che opererà su questo fronte.

Come abbiamo raccontato più volte nei nostri approfondimenti, spesso l’avvicendarsi degli esecutivi non comporta solamente un cambiamento nei vertici politici e amministrativi ma anche una diversa distribuzione delle competenze. L’assenza dei codici rende quindi molto più difficile anche ricostruire il quadro delle responsabilità in caso di mancanze o inadempimenti.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

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Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico “openpnrr” realizzato nell’ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi – licenza