Poca cooperazione nella legge di bilancio Cooperazione
Per raggiungere gli obiettivi assunti in sede internazionale l’Italia nei prossimi anni dovrebbe più che raddoppiare le risorse che investe in cooperazione allo sviluppo. Dal disegno di legge di bilancio però non sembra questa la direzione presa dal governo.
venerdì 13 Dicembre 2024 | Cooperazione
- Per rispettare gli impegni assunti l'Italia nei prossimi anni dovrebbe più che raddoppiare le risorse che destina alla cooperazione allo sviluppo.
- Stando al disegno di legge di bilancio però nel 2025 si dovrebbe assistere a una timida crescita, seguita però da un calo che ci riporterebbe a valori inferiori al 2023.
- Ad aumentare sono le risorse per il settore multilaterale e quelle per l'accoglienza dei migranti, che non rappresenta una vera politica di cooperazione.
- Calano invece gli stanziamenti per il ministero degli esteri (-115 milioni tra 2024 e 2025) e per l'Agenzia per la cooperazione (-32 milioni rispetto alle previsioni).
Nelle prossime settimane il governo guidato da Giorgia Meloni varerà la sua terza legge di bilancio da quando ha assunto le funzioni. Si trova dunque nella fase centrale del suo mandato quando ormai dovrebbe aver superato gli assestamenti iniziali senza al contempo essere prossimo alle successive elezioni nazionali.
Un momento dunque in cui la maggioranza può esprimere più agevolmente il proprio indirizzo politico. D’altro canto è vero che le nuove regole europee di programmazione economica impongono all’Italia nuovi sforzi per il rientro del deficit di bilancio. Non di meno, in questo quadro bisogna purtroppo constatare come il tema della cooperazione allo sviluppo non sembri rappresentare una priorità per questo governo, malgrado tutta la retorica posta sul cosiddetto Piano Mattei per l’Africa.
Gli obiettivi e la realtà della cooperazione italiana
Ma al di là del piano Mattei esistono impegni europei e internazionali ben più consolidati che l’Italia, come gli altri paesi donatori, si è assunta. Il più importante dei quali è quello di destinare almeno lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) all’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps), come previsto anche dall’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (Sdg 17).
Eppure questo obiettivo, sostenuto e promosso in Italia anche dalla Campagna 070, appare sempre più difficile da raggiungere. Gli ultimi dati Ocse infatti non indicano un percorso di crescita, ma piuttosto di declino del rapporto Aps/Rnl raggiunto dall’Italia, che nel 2023 si è fermato ad appena lo 0,27%. Per raggiungere l’obiettivo previsto dunque l’Italia dovrebbe più che raddoppiare i propri stanziamenti nel corso dei prossimi 5 anni.
0,27% il rapporto Aps/Rnl raggiunto dall’Italia nel 2023. L’obiettivo sarebbe arrivare allo 0,70% entro il 2030.
Tuttavia non sembrano essere queste le prospettive della cooperazione italiana, almeno a quanto risulta dall’allegato n. 28 della legge di bilancio. Qui infatti vengono indicate le risorse con cui ciascun ministero partecipa alla politica di cooperazione allo sviluppo. Per quanto questo documento non rappresenta una fotografia precisa di quanto verrà poi effettivamente speso, per diverse ragioni.
In primo luogo si tratta sempre di previsioni di spesa che possono poi subire delle variazioni. Inoltre alcune parti dell’Aps non rientrano in questa tabella (come ad esempio le risorse di Cassa depositi e prestiti e quelle messe in campo dalle regioni). Infine, come abbiamo più volte rilevato, le informazioni fornite da ciascun ministero per comporre questa tabella rappresentano approssimazioni in alcuni casi piuttosto sommarie.
Le prospettive della cooperazione
Malgrado queste premesse, l’analisi del disegno di legge di bilancio costituisce l’unico modo per valutare quale direzione prenderà la cooperazione allo sviluppo nei prossimi anni.
Certo stando ai numeri complessivi le risorse messe in campo per il 2025 superano quelle dell’anno precedente. Tuttavia la crescita è estremamente modesta (+6,7%) se si considera quanto ancora manchi al raggiungimento degli obiettivi internazionali. E questo senza contare l’inflazione e le previsioni di crescita della ricchezza nazionale che, in termini relativi, riducono ulteriormente questo dato. Infine, come anticipato, le informazioni fornite da ciascun ministero sulle sue allocazioni in aiuto pubblico allo sviluppo possono essere molto approssimative.
La cooperazione nelle leggi di bilancio tra 2022 e 2027
Le risorse previste per la cooperazione nelle leggi di bilancio 2022, 2023 e 2024 per il primo anno e quelle indicate nel disegno di legge di bilancio 2025 per il triennio 2025-2027
FONTE: elaborazione openpolis su dati Ragioneria generale dello stato
(ultimo aggiornamento: martedì 19 Novembre 2024)
Al netto di una modesta crescita quindi non si registrano svolte degne di nota. Senza contare che, stando alle previsioni pluriennali, questo aumento verrà comunque vanificato negli anni successivi, riportando gli importi complessivi a livelli inferiori a quelli di 4 anni prima, sempre al netto dell’inflazione e della crescita economica.
Ma non tutte le allocazioni inserite nella tabella sulla cooperazione allo sviluppo hanno lo stesso valore. Sia perché alcune di queste sono più affidabili di altre, sia perché non tutte le risorse riguardano veri e propri progetti di cooperazione allo sviluppo. Vediamo quindi come variano le risorse assegnate ai ministeri maggiormente coinvolti e le loro componenti.
Dove aumentano le risorse
Il ministero dell’economia e delle finanze (Mef) è quello che registra l’aumento più significativo di risorse per la cooperazione, con una crescita di oltre mezzo miliardo di euro.
Come abbiamo avuto modo di spiegare in diverse occasioni però, gli stanziamenti del Mef in questo settore sono principalmente destinati al cosiddetto canale multilaterale. Si tratta insomma di importi che andranno in larga parte a finanziare organizzazioni internazionali o banche di sviluppo. Il canale multilaterale dunque segue oscillazioni in positivo (come in questo caso) o in negativo (come lo scorso anno) principalmente spiegabili con i diversi momenti in cui l’Italia si è impegnata a rifinanziare queste organizzazioni. Quest’anno ad esempio la crescita è legata perlopiù alla partecipazione al bilancio Ue (missione 4, programma 10).
Aumenti di questo tipo dunque, per quanto benvenuti, non possono essere letti come l’effetto diretto di un cambio di passo strutturale nella politica di cooperazione allo sviluppo.
Al secondo posto il ministero dell’interno, dove lo stanziamento risulta aumentato di oltre 360 milioni di euro. In questo caso però diventa ancora più importante rilevare come le risorse del Viminale in questo settore siano dedicate quasi integralmente (98,7%) all’accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo in Italia. Questo aspetto è importante da rilevare da diversi punti di vista. In primo luogo infatti il ministero imputa al settore della cooperazione l’intera spesa sostenuta per l’accoglienza, anche se le regole del comitato Ocse Dac prevedono che solo una parte di queste possano essere considerate come Aps.
Ma oltre a questo è importante sottolineare come le risorse del capitolo per i “rifugiati nel paese donatore” rappresentino la parte più consistente di quello che viene da molti considerato come “aiuto gonfiato”. Pur trattandosi infatti di politiche molto importanti per l’accoglienza e l’integrazione delle persone migranti, le cifre stanziate non escono dal paese donatore e dunque non contribuiscono in alcun modo allo sviluppo dei paesi destinatari.
Infine anche l’andamento delle previsioni di spesa in quest’ambito assume caratteristiche tutt’altro che chiare. Infatti non si spiega facilmente un aumento del 23,5% della spesa per l’accoglienza in una fase di significativo calo dei flussi migratori.
La crescita dell’Aps trainata da multilaterale e risorse per i rifugiati
La variazione degli stanziamenti dei diversi ministeri nel settore della cooperazione tra 2024 e 2025
FONTE: elaborazione openpolis su dati Ragioneria generale dello stato
Vale la pena di sottolineare infine come 23,8 milioni di euro (+178,5% rispetto allo scorso anno) siano invece destinati a collaborazioni internazionali e assistenza ai paesi terzi in materia migratoria. In questo caso dunque le risorse sono effettivamente destinate a programmi che si svolgono all’estero, resta tuttavia da capire se e in che misura queste risorse possano essere considerate come aiuto genuino (ovvero coerente con gli obiettivi propri della cooperazione allo sviluppo) e quanto invece non rappresentino una forma di esternalizzazione delle frontiere che interessa più il paese donatore che quello che riceve l’aiuto.
Una chiave più positiva assume invece l’aumento delle risorse per il ministero dell’ambiente, anche se in questo caso si tratta di appena 26 milioni di euro. Queste risorse aggiuntive sembrano effettivamente destinate a progetti di cooperazione anche se non, come pure ci si sarebbe potuto aspettare, attraverso il Fondo clima che è specificamente dedicato a “progetti di contrasto al cambiamento climatico nei paesi destinatari di aiuti pubblici allo sviluppo”. Questo capitolo di spesa, alla base del cosiddetto piano Mattei, resta infatti invariato, con una dotazione di 840 milioni di euro di cui la metà considerabili come aiuto pubblico allo sviluppo.
Dove calano le risorse
Dopo aver verificato dove si concentrano gli aumenti e come questi abbiano un impatto relativo sulla politica di cooperazione italiana veniamo ora ai ministeri in cui gli stanziamenti sono stati invece ridotti.
La riduzione più significativa si rileva nei bilanci del ministero delle infrastrutture. Qui però si assiste in sintesi a una sorta di ritorno alla normalità. Come avevamo evidenziato lo scorso anno infatti con la precedente legge di bilancio era stato previsto, esclusivamente per il 2024, un incremento destinato a finanziare la realizzazione in Libia di progetti infrastrutturali di base previsti dal trattato di amicizia tra Italia e Libia. A partire dal 2025 però gli importi messi in campo per il trattato vengono considerevolmente ridimensionati, pur rimanendo una cifra considerevole (89,8 milioni di euro).
-115,3 mln € il taglio allo stanziamento del ministero degli esteri per la politica di cooperazione allo sviluppo.
Più rilevanti invece sono i tagli subiti dal ministero degli esteri e dall’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo (Aics), ovvero i due attori che dovrebbero rappresentare il cuore dell’Aps italiano. Tra 2024 e 2025 infatti vengono sottratti alla competenza del ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci) oltre 115 milioni di euro (-9,59%).
La quasi totalità di questa riduzione (111 milioni) è legata al dimezzamento del fondo per sostenere le spese derivanti dall’esecuzione degli accordi tra Ue e stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, oltre alla partecipazione italiana a iniziative per la politica di vicinato europea.
Infine c’è la questione dell’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo. Malgrado siano passati oltre 10 anni da quando la legge 125/2014 è entrata in vigore ridefinendo il settore della cooperazione e attribuendo a quest’organo un ruolo chiave, la sua centralità stenta a concretizzarsi nella pratica. E questo è rilevabile anche dall’andamento delle risorse che le vengono attribuite. Basti considerare infatti che il budget di cui dispone per realizzare o coordinare concretamente politiche di cooperazione allo sviluppo (645,9 milioni) rappresenta circa un terzo di quanto attribuito in questo stesso settore al ministero dell’interno.
32 mnl € il taglio alle risorse dell’Agenzia per la cooperazione per il 2025, rispetto a quanto previsto dalla scorsa legge di bilancio.
Certo il taglio a questa agenzia tra 2024 e 2025 è stato di appena 1,4 milioni di euro. Il problema tuttavia sta nelle aspettative che erano state generate lo scorso anno e che risultano ampiamente disattese. Nella precedente legge di bilancio infatti, le previsioni pluriennali indicavano per il 2025 un importo per l’Aics pari a 676,6 milioni di euro. Ma rispetto a questa previsione il disegno di legge attuale stabilisce per l’Agenzia un taglio di oltre 32 milioni di euro.
Da questa analisi emerge dunque come la politica di cooperazione allo sviluppo non solo non venga rafforzata, in un contesto internazionale di crescenti sfide e crisi, ma parzialmente indebolita, riducendo il peso e la credibilità della politica estera italiana nello scenario globale.
L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.
Foto: G7 Italia
