Proseguono le difficoltà nella pubblicazione dei decreti attuativi Le attuazioni mancanti

L’ultimo anno e mezzo è stato caratterizzato dall’esplosione in tutto il mondo dell’emergenza coronavirus. Una pandemia che ha avuto ripercussioni gravissime anche nel nostro paese. In questo contesto inedito i governi (prima quello di Giuseppe Conte e adesso quello guidato da Mario Draghi) hanno svolto un ruolo di primo piano nella gestione dell’emergenza, emanando una serie di provvedimenti a tutela dei cittadini.

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La necessità di agire velocemente però ha portato spesso alla pubblicazione di “decreti omnibus” il cui livello di complessità era tale da richiedere ulteriori norme per definire i contenuti di dettaglio. Per questo motivo i cosiddetti decreti attuativi hanno assunto una grande importanza.

Spesso leggi e decreti non sono immediatamente eseguibili. Devono essere definiti aspetti pratici, burocratici e tecnici. Norme definite dai decreti attuativi, affidati principalmente ai ministeri. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Tuttavia molte delle attuazioni richieste dalle norme non sono ancora state pubblicate. Un problema che non è attribuibile esclusivamente all’emergenza ma che costituisce da tempo una caratteristica strutturale della vita politica italiana. I decreti attuativi richiesti per le leggi pubblicate durante la XVIII legislatura infatti sono complessivamente 1.183, di cui 637 ancora da pubblicare (dati al 14 maggio 2021). Rispetto al nostro ultimo report la situazione è lievemente migliorata. Se all’inizio di aprile infatti i decreti attuativi mancanti erano il 57,3%, adesso la percentuale è scesa al 53,8%.

-3,5 punti percentuali. La riduzione dei decreti attuativi mancanti rispetto al totale di quelli richiesti per le norme varate nella XVIII legislatura.

Una situazione che rimane comunque problematica tanto che il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli, in una recente relazione, ha invitato i ministeri ad impegnarsi per ridurre in breve tempo il numero di decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

Quanto pesano i decreti attuativi

In base ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo, sappiamo che gli atti aventi forza di legge approvati definitivamente dall’inizio della legislatura sono 183 e di questi 95 richiedono almeno un decreto attuativo per la loro piena applicazione. Complessivamente, al 14 maggio, le attuazioni richieste sono 1.183 di cui 637 (il 53,8%) ancora mancano all’appello.

Suddividendo le norme in base ai governi che le hanno presentate possiamo osservare come non sia ancora stato pubblicato oltre il 90% dei decreti attuativi richiesti per le norme emanate durante il governo Draghi. Da notare però che l’attuale esecutivo ha “ereditato” anche il 58,3% dei decreti attuativi relativi alle misure varate durante il governo Conte II (466 decreti attuativi sui 799 richiesti) ed il 37,5% di quelle relative al Conte I (125 su 333).

Analizzando più nello specifico l'operato dell'attuale esecutivo, possiamo osservare che le norme emanate negli oltre 3 mesi dall'insediamento che necessitano di attuazioni sono 10 in totale. I decreti attuativi richiesti sono complessivamente 51 di cui già adottati solo 5. Tra le misure che richiedono il maggior numero di attuazioni troviamo il decreto sostegni (3 decreti attuativi pubblicati su 17 richiesti), il decreto legislativo 36/2021 riguardante la riforma degli enti sportivi (0 su 13) e il decreto sulla riorganizzazione dei ministeri (0 su 10).

5 su 51 i decreti attuativi pubblicati per le misure varate dal governo Draghi.

Allargando lo sguardo all'intera legislatura invece, è interessante notare come ci siano 41 norme su 95 in cui i decreti attuativi non ancora pubblicati sono il 100%. Oltre a quelle già citate, possiamo ricordare la conversione in legge del decreto olimpiadi invernali (5 decreti attuativi) e il decreto legislativo 172/2019 relativo alla revisione dei ruoli delle forze di polizia (6). Il conteggio delle norme sale poi a 63 (circa 2/3) se consideriamo tutte quelle che sono ancora orfane di almeno la metà dei decreti attuativi.

637 decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

Focalizzando la nostra analisi sui 15 provvedimenti che richiedono il maggior numero di attuazioni, possiamo notare come la maggior parte di essi faccia riferimento al governo Conte II. Su questo ovviamente pesa il fatto che il governo giallorosso ha dovuto gestire i primi mesi dell’emergenza.

Solitamente le leggi di bilancio richiedono un gran numero di attuazioni.

Al primo posto troviamo la legge di bilancio per l’anno 2021. Questa norma richiede infatti 150 decreti attuativi, di cui soltanto 20 già pubblicati. Le leggi di bilancio sono storicamente tra le norme che richiedono il maggior numero di attuazioni. Ciò perché vanno a regolare l’allocazione di risorse per una vastissima serie di voci. Inevitabile in questi casi quindi il rinvio ad altre norme volte a definire i contenuti di dettaglio.

Tra i primi quattro posti della classifica troviamo infatti altre due leggi di questo tipo. Quella di bilancio 2020 richiedeva in totale 122 decreti attuativi mentre quella per il 2019 ne richiedeva 103. Da notare che per entrambe la percentuale di attuazioni ancora mancanti è piuttosto consistente. Il 45,1% nel primo caso (55 decreti attuativi ancora da pubblicare) e il 31,1% nel secondo (32).

Tra gli altri atti che richiedono un numero significativo di decreti attuativi troviamo anche la conversione in legge del cosiddetto decreto rilancio. Tale misura, approvata definitivamente nel luglio dello scorso anno, prevede complessivamente 136 decreti attuativi di cui, ad oggi, ancora 38 non pubblicati. Altre misure che rientrano in questa classifica sono la conversione al decreto agosto (di cui mancano all’appello il 57,1% delle attuazioni), quella del dl semplificazioni (75%) e il decreto sostegni (82,4%) che è ancora in fase di conversione, per cui il numero di attuazioni richieste potrebbe anche aumentare a seguito delle modifiche al testo apportate dal parlamento.

14 su 17 decreti attuativi del decreto sostegni ancora non pubblicati.

Le attuazioni già "scadute"

Alcune delle attuazioni inoltre prevedono una data entro cui devono essere pubblicate. Questa fattispecie riguarda 651 decreti attuativi. Tra queste disposizioni poi ce ne sono 253 che non sono ancora state adottate nonostante il termine previsto dal legislatore sia già scaduto.

In alcuni casi il legislatore può prevedere un termine entro cui il decreto attuativo deve essere pubblicato.

Tra queste, solo per citare alcuni esempi, troviamo l’individuazione di interventi sulle infrastrutture stradali. Di competenza dei ministeri per la transizione ecologica e dei trasporti, è scaduto lo scorso 31 dicembre. Un altro decreto attuativo tuttora mancante riguarda l’assegnazione di risorse per la messa in sicurezza o la ricostruzione di scuole. Di competenza del ministero dell’istruzione, questo decreto attuativo risalente al governo Conte I è scaduto il 13 novembre dello scorso anno.

253 decreti attuativi non adottati entro il termine stabilito dal legislatore.

Tra le attuazioni attribuibili al governo Draghi infine manca all’appello un decreto del ministero della salute, di concerto con quelli della giustizia e del lavoro, relativo alle linee guida per quegli operatori sanitari che, per motivi di salute, non possono sottoporsi al vaccino anti-Covid. Questa misura avrebbe dovuto essere pubblicata entro il 21 aprile di quest’anno.

I ministeri più coinvolti nelle attuazioni

La pubblicazione dei decreti attuativi riguarda da vicino praticamente tutti i ministeri ed anche la presidenza del consiglio. Ma quali sono i soggetti maggiormente coinvolti? In base alle informazioni disponibili, recuperare questo dato non è semplicissimo. Dall’inizio della legislatura infatti l’assetto dei ministeri è cambiato. A ciò dobbiamo aggiungere che alcuni decreti attuativi per poter essere pubblicati richiedono l'accordo (o comunque il parere favorevole) di più ministeri e questo inevitabilmente ne rallenta l’iter.

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A ciò si deve aggiungere che l'Ufficio per il programma di governo ha iniziato un'opera di riassegnazione dei decreti attuativi in base al nuovo assetto dei ministeri. Tale operazione tuttavia non si è ancora conclusa. Per semplificare l'analisi quindi ci soffermeremo su quei ministeri a cui sono richiesti almeno 20 decreti attuativi, tenendo distinte le diverse denominazioni attribuite dall'Upg.

Il cambio di assetto dei ministeri rende complesso risalire alla competenza sui decreti attuativi mancanti.

Il ministero maggiormente coinvolto risulta essere quello dell’economia chiamato, dal 2018 a oggi, a emanare 192 decreti attuativi di cui 89 (il 46,4%) ancora da pubblicare. Al secondo posto troviamo invece il ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili. Il dicastero guidato da Enrico Giovannini infatti deve emanare complessivamente 97 decreti attuativi di cui manca ancora all’appello il 91%. Da notare però che in questo conteggio non rientrano 47 attuazioni (tutte pubblicate) che l’Upg attribuisce al ministero con la sua precedente denominazione (infrastrutture e trasporti).

73,4% i decreti attuativi di competenza del ministero della salute non ancora pubblicati.

Tra gli altri ministeri maggiormente coinvolti e che presentano una percentuale preoccupante di decreti attuativi ancora da pubblicare possiamo citare anche il ministero della transizione ecologica (che ancora non ha pubblicato nessuno dei 64 decreti attuativi di sua competenza) e quello della salute (per cui ne mancano all’appello ancora il 73,4%).

Il caso Anpal

Un ulteriore esempio di quanto possano essere importanti i decreti attuativi arriva dalla stretta attualità. La scorsa settimana infatti i media hanno riportato la notizia secondo cui il ministro del lavoro Andrea Orlando sarebbe in procinto di rimuovere l’attuale presidente dell’agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (Anpal), Domenico Parisi.

L'Anpal avrebbe dovuto aiutare i beneficiari del Rdc a trovare un'occupazione.

Parisi era stato fortemente voluto da Luigi Di Maio all’epoca del governo Conte I, quando l’esponente pentastellato ricopriva il ruolo di ministro del lavoro e dello sviluppo economico. Nella visione del ministro infatti l'Anpal avrebbe dovuto svolgere un ruolo fondamentale nell'aiutare i cittadini beneficiari del reddito di cittadinanza a trovare un impiego. Il nuovo ministro Orlando però giudica insoddisfacente il lavoro sin qui fatto da Anpal e per questo punterebbe a modificarne la governance (tra i motivi ci sarebbero anche contrasti interni all'attuale dirigenza).

Nell'analizzare l'operato di questo ente tuttavia dobbiamo sottolineare come la sua azione sia stata condizionata, almeno in parte, dal fatto che ancora oggi mancano all'appello alcuni decreti attuativi che avrebbero dovuto rendere effettivamente operative le misure collegate al reddito di cittadinanza.

4 i decreti attuativi ancora mancanti al decreto reddito di cittadinanza e quota cento.

Sono 4 in particolare le attuazioni ancora non emanate. Tra queste ce ne sono 2 particolarmente rilevanti: quella relativa alle indicazioni sulle modalità di erogazione del Rdc per ogni membro del nucleo familiare e quella sulle modalità di accesso al credito d'imposta per gli imprenditori che segnalano la disponibilità di posti di lavoro sull'apposita piattaforma.

La mancata pubblicazione di decreti attuativi su aspetti non certo di secondo piano di fatto ha reso ancora più complessa non solo l’erogazione del reddito di cittadinanza ma anche l’implementazione delle politiche attive del lavoro che l’Anpal era chiamata a mettere in campo.

La relazione del sottosegretario Garofoli

L’esplosione delle attuazioni mancanti non è attribuibile, per lo meno non in via esclusiva, all’emergenza coronavirus. Si tratta infatti di una tendenza che caratterizza da tempo la vita politica del nostro paese. Infatti, come abbiamo raccontato, l’attuale esecutivo ha “ereditato” anche decreti attuativi risalenti alla precedente legislatura.

Del resto, che la situazione attuale sia molto preoccupante lo ha riconosciuto anche il governo. Nel consiglio dei ministri dello scorso 29 aprile infatti, il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione dettagliata sul tema.

I ritardi registrati nell’adozione dei decreti attuativi impongono un impulso all’azione di governo sia sotto il profilo dell’attuazione sia nell’adozione di soluzioni di sistema (anche per quel che attiene alla tecnica legislativa).

- Roberto Garofoli, sottosegretario alla presidenza del consiglio dei ministri - 29 aprile 2021

Per spiegare la gravità della situazione, Garofoli cita l’esempio del decreto agosto. Secondo il sottosegretario infatti una parte consistente delle risorse previste da questa misura sarebbero bloccate a causa della mancanza dei provvedimenti di secondo livello. Parliamo di oltre 5 miliardi (circa il 12% delle risorse complessivamente previste dalla misura) tuttora non erogati per la mancata pubblicazione dei decreti attuativi.

€ 5.260.273.684 risorse del decreto agosto non ancora erogate per la mancanza dei decreti attuativi.

Nella sua relazione inoltre Garofoli ha affermato che, nonostante la situazione sia lievemente migliorata con l'arrivo del nuovo governo, è necessario un maggiore impegno da parte dei ministeri per ridurre la mole di attuazioni mancanti. Per questo è stato realizzato anche un rigoroso cronoprogramma.

Nelle ultime settimane, le amministrazioni hanno collaborato con la presidenza del consiglio per l’elaborazione di: a) un cronoprogramma (piano di adozione) predisposto sulla base di specifici criteri di priorità del provvedimento [...]. b) un elenco di quei provvedimenti la cui adozione non risulti più attuale (ad es. perché superati da una normativa successiva o perché ritenuta in contrasto con nuove politiche settoriali).

- Roberto Garofoli, sottosegretario alla presidenza del consiglio dei ministri - 29 aprile 2021

Il sottosegretario ha infine sottolineato l’importanza di privilegiare l’adozione di norme autoapplicative proprio per limitare la proliferazione dei decreti attuativi. Un auspicio che però non sempre sarà possibile seguire. Come nel caso, ad esempio, delle leggi di bilancio o dei decreti milleproroghe, per non parlare delle riforme che dovranno accompagnare le misure previste nel Piano nazionale di ripresa e resilienza. Tutte norme che per la loro natura composita inevitabilmente richiederanno la pubblicazione di ulteriori misure.

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