Registro degli accessi, come si stanno comportando i ministeri Foia

Appuntamento mensile con l’Osservatorio Foia di openpolis. Dall’evoluzione normativa della materia, alla sua applicazione nella giurisprudenza. Ma anche i dati del fenomeno, tra richieste e risposte, e il racconto di best practice: come sono stati utilizzati i dati per investigazioni di interesse pubblico. In collaborazione con Giulio Marotta.

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Il registro degli accessi

Se l’accesso agli atti della pubblica amministrazione è diventato un diritto dei cittadini, diventa importante analizzare nel concreto il funzionamento di questo diritto.

In questo report cominciamo la verifica del modo in cui ciascuna amministrazione pubblica ha provveduto alla realizzazione del cosiddetto registro degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi. 

Svolgere un’indagine su questi registri permette di far emergere due aspetti diversi della questione, equamente importanti per monitorare pienamente la materia:

• Come vengono pubblicati i dati sulle richieste di accesso. Quali sono i formati di pubblicazione utilizzati, e con quali ricorrenza vengono rilasciate le informazioni?
• Quali sono i dati sull’utilizzo del diritto d’accesso da parte dei cittadini. Quante richieste sono state fatte nei primi due anni di implementazione della legge?

I dati resi pubblici sono poco uniformi, e quindi poco affidabili. Difficile monitorare pienamente la materia.

Per rispondere a queste domande analizzeremo le varie amministrazioni che sono coinvolte dalla normativa, iniziando dai ministeri. Nei primi 2 anni di applicazione sono state più di 1.000 le richieste di accesso, di cui oltre il 60% andate a buon fine.

Lo strumento sembra funzionare, ma alcuni dicasteri non mettono ancora a disposizione un registro per gli accessi, come quello dell’interno e il ministero dell’istruzione. Un altro dato che emerge in maniera chiara è che la tipologia di dati, la loro qualità e il loro aggiornamento sono talmente differenti tra un’amministrazione e l’altra, che ad oggi il monitoraggio della materia risulta essere ancora difficile. 

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Ogni sito ministeriale ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, una sezione in cui si forniscono dettagli sulle diverse forme d’accesso, fornendo una serie di informazioni pratiche (moduli per le richieste, uffici destinatari, ecc.). La pagina più completa è senza dubbio quella del ministero della giustizia, che pubblica le linee guida operative e fornisce anche una rassegna periodica della giurisprudenza e delle motivazioni di alcuni casi di rigetto delle istanze di accesso.

Ministero della giustizia

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Chi ha pubblicato il registro, e chi no

Ad oggi tutti i ministeri hanno provveduto alla pubblicazione del registro: fanno eccezione il ministero dell’interno (per il quale è ancora in corso di progettazione uno specifico sistema informatico) e il ministero dell’istruzione. I dati invece dei ministeri della pubblica amministrazione, per gli affari regionali, il sud e la famiglia sono inclusi nel sito della presidenza del consiglio.

Tutti i ministeri tranne interno ed istruzione hanno pubblicato il registro.

Ogni ministero decide come pubblicare le informazioni che riguardano il Foia, specificamente: come presentare una richiesta di accesso agli atti, e soprattutto quante e quali sono le richieste ricevute. Questa libertà di pubblicazione ha fatto sì che fossero messe online sezioni molto differenti tra un’amministrazione e l’altra.

Come abbiamo spiegato nella nostra pubblicazione “Come funziona il Foia in Italia” esistevano già, prima dell’istituzione del diritto di accesso generalizzato (Foia), altri due strumenti per richiedere atti della pubblica amministrazione: l’accesso documentale e l’accesso civico semplice.

Come funziona il Foia in Italia

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Questi elementi hanno fatto da cornice alla creazione di siti internet molto diversi tra loro: c’è chi decide di mettere online solo il registro per l’accesso generalizzato (ministeri della difesa, economia e finanze, sviluppo economico, politiche agricole e turismo, gli affari esteri), chi di farne tre separati (presidenza del consiglio, ministero della salute), altri invece hanno realizzato un unico registro per le diverse tipologie di accesso (ambiente, infrastrutture e trasporti, lavoro, giustizia).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono pubblicati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Alcune amministrazioni effettuano un aggiornamento continuo dei dati (difesa; sviluppo economico; beni culturali; giustizia); in altri casi l’aggiornamento è trimestrale (presidenza del consiglio; politiche agricole; infrastrutture e trasporti; difesa, salute); per alcune amministrazioni l’ultimo aggiornamento risale a dicembre 2018 (affari esteri; economia e finanze; ambiente; lavoro).

Non sempre poi i dati sono tutti tempestivamente aggiornati: ad esempio, il registro per l’accesso del ministero della salute, con riferimento ad una richiesta della Coldiretti del 27 aprile 2017, riporta solo la decisione del Tar, ma non la successiva pronuncia del Consiglio di stato che ha riformato la sentenza del Tar.

58% dei registri pubblica i dati degli accessi in formati pienamente riutilizzabili.

Per quanto riguarda invece la tipologia di dati rilasciati il discorso è più complicato. Come abbiamo già avuto modo di vedere, delle 14 amministrazioni analizzate, 12 hanno attualmente online un registro degli accessi. Tra queste 7 (il 58%) mette a disposizione i dati in dei formati riutilizzabili (o xls o xml), mentre i rimanenti 5 rilasciano delle tabelle pdf, formato che rende più complicata una vera analisi della materia. Questo elemento è determinante, perché la capacità di cittadini, ricercatori ed attivisti di riutilizzare i dati sulle richieste di accesso rappresenta l’elemento chiave per comprendere effettivamente quanto e come sta funzionando il Foia in Italia.

Registro degli accessi Foia – I ministeri

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2018	xls	Vai
agricoltura	sì	giugno 2019	xml e ods	Vai
ambiente	sì	dicembre 2018	xls	Vai
beni culturali	sì	maggio 2019	xls	Vai
difesa	sì	giugno 2019	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	giugno 2019	pdf	Vai
salute	sì	giugno 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	dicembre 2018	xls	Vai

Altro problema riguarda il contenuto esatto dei dati messi a disposizione. I ministeri che pubblicano i registri con le informazioni più complete sono i beni culturali e gli affari esteri. Nello specifico mettono a disposizione:

• l’oggetto della richiesta;
• la tipologia del soggetto richiedente (ad esempio privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione, sindacato etc.);
• la data della richiesta e dell’esito;
• le motivazioni dell’eventuale diniego (totale o parziale);
• la struttura competente;
• l’esistenza di controinteressati;
• le eventuali richieste di riesame e di ricorsi al giudice amministrativo.

Beni culturali ed esteri pubblicano le informazioni più complete.

Anche quello della giustizia è ricco di informazioni utili, però non è specificata la tipologia di accesso e questo preclude la rielaborazione dei dati. All’opposto, il ministero dell’ambiente si limita a fornire le date della richiesta e dell’esito ed il suo contenuto, oltre alla tipologia di accesso.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Vediamo ora cosa ci raccontano i dati messi a disposizione dai ministeri analizzati. Attraverso questo lavoro è stato possibile mettere insieme i numeri sui primi 2 anni di applicazione della nuova normativa: il 2017 e il 2018.

Non sono considerati, oltre ai ministeri dell’interno e dell’istruzione (che non hanno pubblicato i registri), il ministero della giustizia (il cui registro non consente di identificare le richieste di accesso generalizzato) e quello delle infrastrutture (non risulta un numero significativo di richieste di accesso a cui l’amministrazione ha risposto nei termini di legge).

1.051 le richieste analizzate tra quelle accolte, parzialmente accolte e rifiutate (2017-2018).

Nell’analizzare i dati abbiamo deciso di concentrarci solamente sulle 1.051 richieste che sono state o accolte, o parzialmente accolte o rigettate. Sono state escluse quindi 219 richieste, di cui 135 perché direzionate all’amministrazione sbagliata, e quindi inoltrate a quella competente, e altre 84 il cui esito non era chiaramente ricostruibile analizzando i database messi a disposizione.

L’amministrazione che ha ricevuto più richieste (al netto di quelle smistate ad altro ministero competente) è la presidenza del consiglio (274 richieste), seguita dalla difesa (193), dai beni culturali (150) e dallo sviluppo economico (124). In media si sono registrate oltre 500 richieste di accesso civico generalizzato all’anno.

Come detto nel biennio 2017/2018, con riferimento alle amministrazioni prese in esame, si registra un totale complessivo di 1.051 richieste. Il 64,5% di esse sono state accolte, l'8,7% parzialmente accolte, mentre le rimanenti 26,7% negate. La percentuale più alta di richieste accolte è quella del ministero dell’agricoltura e turismo (1 solo caso di diniego nel biennio su 38 richieste); all’opposto si trovano i ministeri del lavoro (43% di accessi negati), della difesa (39%) e dell’economia (39%)

La media dei tempi di risposta è nel complesso contenuta nei 30 giorni previsti dalla legge. Fanno eccezione il ministero dell’ambiente nel 2017 (44 giorni), il ministero della salute nel 2017 (38 giorni), il ministero dell’economia nel 2017 (37 giorni) ed il della difesa nel 2018 (37 giorni). Ad eccezione proprio del ministero della difesa, in tutti gli altri casi il 2018 ha segnato un miglioramento nei tempi di risposta rispetto al 2017.

Generalmente rispettato il termine di 30 giorni per rispondere.

Come noto, in caso di diniego, è possibile richiedere un riesame della richiesta. Tra il 2017 e il 2018, tra i ministeri presi in considerazione sono state fatte 61 richieste di riesame, di cui ben 13 a quello difesa, amministrazione più coinvolta. Più in generale nonostante oltre il 63% delle richieste si sono concluse con un diniego, va comunque sottolineato che tra accolte e parzialmente accolte, i riesami che hanno segnato un cambio rispetto alla prima richiesta sono stati il 36%.

È importante sottolineare l’elevata percentuale di richieste di riesame accolte dal responsabile dell’anticorruzione, che ha così modificato l’originario orientamento negativo dell’ufficio competente. Non è stato invece possibile elaborare i dati sull'esito dei ricorsi al tar e al consiglio di stato perché pochi registri forniscono tale informazione.

Cosa non funziona e la nuova circolare del ministero

Un'analisi basata sui dati permette di far emergere numerosi aspetti possibilmente critici della questione. Uno su tutti riguarda l'attendibilità dei dati messi a disposizione.

Fino al 2017 il centro nazionale di competenza per il Foia, istituito presso il dipartimento funziona pubblica della presidenza del consiglio, pubblicava i dati relativi ai registri per gli accessi dei singoli ministeri. Cosa che ha smesso di fare con l'inizio del 2018. Analizzando proprio i dati del monitoraggio per il 2017, emergono delle divergenze, in alcuni casi anche significative (ad esempio con riferimento ai ministeri dell’economia e finanze e della salute) con i dati invece resi disponibili ad oggi sui siti dei ministeri. Questo è un chiaro segnale della necessità di migliorare i sistemi di archiviazione e rielaborazione dei dati.

Non solo proprio per la difformità nella tipologia e nella qualità dei dati messi a disposizione, un vero monitoraggio, necessario per una piena comprensione della materia, ad oggi risulta essere molto difficile.

I cittadini hanno difficoltà ad individuare l'amministrazione competente a cui sottoporre le richieste.

Altro elemento non da sottovalutare è la difficoltà dei cittadini di individuare l'amministrazione competente a cui presentare la richiesta di accesso. Nei registri della presidenza del consiglio e del ministero dell’economia emerge per esempio un numero significativo di richieste smistate ad altri ministeri per ragioni di competenza in materia. Nel 2018 su 223 richieste ricevute, ben 82 (il 36%) sono state inoltrare ad un'altra amministrazione, in quanto quella di competenza per la materia specifica.

Circolare Foia

Scopri le principali novità.

La necessità di adottare nuovi strumenti per facilitare la corretta individuazione dell’amministrazione competente è sottolineata anche dalla circolare Foia dal ministro per la Pa Bongiorno (n. 1/2019). Tra le novità infatti la predisposizione di uno strumento tecnologico da parte dal dipartimento per la funziona pubblica per aiutare i cittadini nel formulare le richieste d'accesso, e quindi anche individuare sia l'amministrazione corretta che la tipologia di accesso da attivare (documentale, civico semplice o generalizzato). Strumento che sarà messo a disposizione sul sito foia.gov.it proprio per agevolare i richiedenti in tutti le fasi dell'iter. Sarà interessante monitorare come e quando sarà reso pubblico questo servizio, e valutarne l'efficacia.

Le amministrazioni sono poi chiamate a pubblicare nei rispettivi siti istituzionali il registro degli accessi e la modulistica per la presentazione delle istanze di accessi civico generalizzato, nonché a integrare i rispettivi sistemi di gestione del protocollo informatico per tracciare i procedimenti di accesso in tutte le fasi. La circolare precisa infine i contenuti dei registri, al fine di definire standard comuni a tutte le amministrazioni coinvolte.

Come funziona il Foia in Italia, aggiornata la nostra pubblicazione

Come funziona il Foia in Italia

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Abbiamo aggiornato il manuale sul funzionamento del diritto di accesso nel nostro paese. Oltre alle novità di giurisprudenza, abbiamo anche aggiunto un glossario e le indicazioni bibliografiche del lavoro.