Richieste Foia ai ministeri, ancora troppe lacune Diritto di accesso

Appuntamento con l’Osservatorio Foia di openpolis. Dall’evoluzione normativa della materia, alla sua applicazione nella giurisprudenza. Ma anche i dati del fenomeno, tra richieste e risposte, e il racconto di best practice: come sono stati utilizzati i dati per investigazioni di interesse pubblico. In collaborazione con Giulio Marotta.

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Cosa è stato fatto

Grazie al diritto di accesso civico generalizzato (il cosiddetto Foia) chiunque può richiedere alla Pa dati e documenti già esistenti. La stessa pubblica amministrazione è poi obbligata a pubblicare sul proprio sito internet un registro degli accessi, in cui è possibile monitorare il numero di richieste ricevute, e il loro esito.

Come funziona il Foia in Italia (aggiornamento giugno 2020)

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A settembre dello scorso anno abbiamo avviato un’indagine volta analizzare i dati dei registri nelle strutture ministeriali, autorità indipendenti, regioni e province autonome, comuni capoluoghi nonché agenzie di rilievo nazionale. Un lavoro che ha consentito di avere un primo quadro del concreto funzionamento del Foia, evidenziando anche i ritardi che si registrano nei diversi comparti. A quasi 1 anno di distanza, è utile aggiornare l’analisi quantitativa delle richieste di accesso anche al fine di verificare eventuali variazioni nell’atteggiamento delle amministrazioni pubbliche nei confronti del Foia.

Le richieste di accesso dei ministeri

Tra i ministeri si continuano a registrare lacune da parte di molte amministrazioni. Se, infatti, tutte le strutture ministeriali forniscono informazioni dettagliate sulle diverse forme d’accesso (inclusi i moduli per le richieste, gli uffici destinatari, ecc.: vedi ad esempio il sito del ministero della giustizia), due ministeri non hanno ancora istituito il registro degli accessi.

2 ministeri ancora non hanno un registro degli accessi: interno e istruzione.

Il sito del ministero dell’Interno precisa che “E’ in fase di progettazione uno specifico sistema informatico finalizzato a snellire il riscontro alle istanze proposte dai cittadini, facendo confluire i dati nel registro degli accessi”. Una comunicazione già riscontrata nella nostra analisi fatta a settembre. Mentre non c’è alcuna indicazione per le richieste pervenute direttamente al ministero dell’Istruzione (e poco più della metà degli uffici scolastici regionali lo hanno realizzato).

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2019	xls	Vai
agricoltura	sì	marzo 2020	xml e ods	Vai
ambiente	sì	gennaio 2020	xls	Vai
beni culturali	sì	marzo 2020	xls	Vai
difesa	sì	marzo 2020	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
salute	sì	dicembre 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	marzo 2020	xls	Vai

Tanti registri diversi, e poca uniformità

Si continuano inoltre a registrare modalità molto diverse nell’attuazione del registro degli accessi tra ministero e ministero. Questo riguarda:

• le informazioni censite: beni culturali ed esteri pubblicano le informazioni più complete. Pochi ministeri forniscono i dati sui soggetti richiedenti o sull’esito dei ricorsi ai giudici amministrativi o sui tempi di risposta;
• il loro aggiornamento: solo beni culturali, difesa, politiche agricole e sviluppo economico effettuano attualmente un aggiornamento costante dei dati.  Il ministero dell’economia è fermo a ottobre 2019, mentre quello dell’ambiente ad agosto 2019;
• il dettaglio delle richieste: alcune amministrazioni non consentono di distinguere le richieste di accesso Foia rispetto a quelle per l’accesso documentale e a quello civico.

Tutti questi fattori rendono impossibile un’analisi puntuale e completa dell’utilizzo del Foia. Il dipartimento funzione pubblica aveva formulato precise indicazioni, sia per garantire una maggiore omogeneità di sistemi di classificazione dei dati tra strutture diverse, sia per consentire la loro rilevazione periodica. Allo stato attuale, nessuna amministrazione ha recepito queste linee guida. Non è un caso se il sito del governo predisposto (foia.gov.it) non aggiorni i dati del monitoraggio dal primo trimestre del 2018.

Abbiamo comunque effettuato un’analisi quantitativa delle richieste di accesso presentate negli anni 2017, 2018 e 2019 alla presidenza del consiglio e a 9 ministeri: sono escluse le amministrazioni che non hanno ancora predisposto un registro (interno e istruzione) e quelli per cui i dati messi a disposizione non sono utilizzabili per un’analisi comparata (infrastrutture e giustizia).

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato (Foia)

Nei primi 3 anni di applicazione del Foia sono state inviate 1.827 richieste di accesso agli atti per il campione dei ministeri preso in esame.

1.827 richieste Foia a ministeri e presidenza del consiglio dal 2017 al 2019.

Sul totale delle richieste quelle che hanno avuto un esito sono 1.426, tra accolte, parzialmente accolte o rifiutate. Oltre 3/5 delle richieste hanno avuto esito positivo, con la percentuale di quelle rifiutate che negli ultimi 3 anni si è attestato al 27,29%. Nel 2019 si è registrato un rallentamento nel numero di richieste. Da quando è stato introdotto il Foia infatti, mai il minor numero di richieste depositate dai cittadini era stato così basso.

Per legge l’amministrazione deve pronunciarsi sulla richiesta di accesso entro 30 giorni, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

In questi primi 3 anni, i tempi di attesa si sono contratti, rimanendo sempre nei limiti previsti dalla legge. Dal 2017 infatti il dato medio non ha mai superato i 30 giorni, e nel 2019 si è stabilizzato sui 25. Nell'ultimo anno gli unici dicasteri che hanno avuto un tempo medio di attesa superiore ai 30 giorni sono stati quello della difesa e quello della salute, entrambi con un'attesa media di 32 giorni.

25 giorni di attesa media per le risposte dei ministeri nel 2019.

Nell'ultimo anno tra le amministrazioni più virtuose segnaliamo il ministero dello sviluppo economico, con un tempo di attesa medio di 17 giorni, la presidenza del consiglio (18 giorni) e il ministero dell'ambiente (19 giorni).

Tra le amministrazioni prese in considerazione quella di gran lunga più sollecitata è la presidenza del consiglio. Fatto naturale sia per l'importanza politica e amministrativa dell'organo, sia per il fatto che al suo interno sono anche inclusi diversi dipartimenti. Alcuni dei quali sono attualmente dei ministeri senza portafoglio: affari europei, pubblica amministrazione, ecc.

Anche se in calo, il problema delle richieste inviate all'amministrazione sbagliata è presente.

In 3 anni la presidenza del consiglio ha ricevuto 574 richieste. Giusto sottolineare che di queste 185 sono state smistate o inoltrare ad altre amministrazioni, in quanto non di competenza di Palazzo Chigi. Il problema delle richieste depositate all'amministrazione sbagliata è una costante di questi primi anni di applicazione del Foia. Un elemento da non sottovalutare, che evidenzia quanto lavoro ci sia da fare a livello di comunicazione. Oltre alle richieste depositate all'amministrazione sbagliata, un altro problema riguarda le richieste fatte con lo strumento errato. Come per esempio l'utilizzo dell'accesso civico generalizzato (Foia), invece che l'accesso documentale.

Accesso civico semplice, generalizzate e documentale

Scopri le differenze.

Molto più distanti i dati delle richieste per gli altri dicasteri. Seguono comunque quello dei beni culturali (229 richieste), il ministero dello sviluppo economico (221), e quello della difesa (202).

Le richieste al ministero degli esteri, qualche esempio

Il registro degli accessi del ministero degli esteri è tra quelli che forniscono il maggior numero di informazioni. Analizzando alcune delle richieste possiamo evidenziare determinate evoluzioni giurisprudenziali riguardanti il Foia.

In particolare quelle che hanno avuto esito negativo (totale o parziale). Responso spesso motivato dall’indisponibilità dei dati richiesti (25 casi), dal possibile pregiudizio alle relazioni internazionali (14 casi), dalla necessità di tutela della privacy dei soggetti coinvolti (6 casi), dall’eccessiva onerosità della richiesta (3 casi) ovvero dal carattere meramente esplorativo dell'accesso (2 casi).

Tra le richieste di accesso al ministero degli esteri va innanzitutto segnalata quella dell’Associazione di studi giuridici sull’immigrazione sui documenti alla base della qualificazione dei singoli stati tra i cosiddetti “Paesi di origine sicura”. L’attribuzione assume infatti una particolare rilevanza, ai sensi della normativa vigente, per l’accettazione o meno delle domande di protezione internazionale e, quindi, sul concreto esercizio del diritto di asilo.

In seguito alla richiesta il ministero ha consentito l’accesso alle schede redatte dagli uffici. Rese note dall’associazione a inizio 2020, sono utili per una migliore conoscenza dei criteri adottati nella definizione dei decreti ministeriali. Hanno poi costituito la base per formulare osservazioni critiche sui decreti medesimi da parte della stessa associazione.

Molte richieste rifiutate per possibile pregiudizio delle relazioni internazionali dell'Italia con altri paesi o organismi internazionali.

Molte altre richieste di accesso generalizzato riguardano il tema dell’assistenza ai migranti e della gestione integrata delle frontiere. In passato l’accesso è stato più volte negato in ragione del possibile pregiudizio delle relazioni internazionali (con stati dell’Unione europea, extra Ue, e con organizzazioni internazionali), oltre dell’ordine pubblico.

Ciò ha riguardato ad esempio alcune domande di accesso ai documenti attuativi del Memorandum d’intesa tra Italia e Libia sulla gestione dei flussi migratori. Un diniego (Tar Lazio poi confermato dal Consiglio di stato) giustificato dal “difficile contesto territoriale ed istituzionale” in cui si inserisce l’azione di contrasto dell’immigrazione clandestina, che giustificherebbe una particolare riservatezza sugli adempimenti svolti al fine di garantirne l’efficacia.

Anche l’Agenzia italiana per la cooperazione e lo sviluppo (Aics), ha spesso negato l’accesso al rendiconto delle attività e delle relative spese per progetti di assistenza umanitaria. È successo per esempio per gli interventi umanitari nei centri migranti e rifugiati in Libia e Tunisia, proprio in base al possibile pregiudizio delle relazioni internazionali, oltre che per la sicurezza degli operatori delle organizzazioni coinvolte. Di fatto impedendo una verifica puntuale sull’utilizzo delle risorse pubbliche in conformità ai principi dell’ordinamento, tenuto anche conto del fatto che al momento del finanziamento non viene di norma predisposto un piano dettagliato di progettazione degli interventi da realizzare.

Il pregiudizio delle "relazioni internazionali" deve essere adeguatamente motivato, soprattutto quando non è stato posto il segreto di stato.

Di recente, i giudici amministrativi hanno affermato però la necessità che il pregiudizio delle relazioni internazionali sia adeguatamente motivato, in particolar modo quando sui documenti richiesti non è stato posto il segreto di stato. Un’interpretazione estensiva della clausola sulla tutela delle relazioni internazionali rischierebbe di vanificare i principi di trasparenza ed economicità nella gestione delle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo.

Il Consiglio di stato ha così accolto la richiesta di accesso al progetto predisposto dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni, e finanziato dal ministero degli affari esteri, riguardante l’assistenza ai migranti che accettano di rientrare nei paesi di origine con un piccolo capitale con il quale avviare una microimpresa. Richiesta originariamente negata dal ministero.

Si tratta di una pronuncia molto importante al fine di garantire in futuro un più facile accesso alla documentazione inerente le iniziative in materia di cooperazione dello sviluppo, e, conseguentemente, un controllo generalizzato sul pieno rispetto dei criteri di efficienza, trasparenza ed economicità nella gestione delle risorse finanziarie stanziate a tale scopo.

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