Sindaci, i rischi dell’abolizione al limite dei mandati Nuovi poteri

• Giurisprudenza e dottrina concordano sullo stretto legame tra elezione diretta e limite al numero di mandati.
• I dati non indicano chiaramente la necessità di alzare il numero massimo di mandati dei sindaci di piccoli comuni.
• Spetta allo stato la competenza di stabilire un limite al numero di mandati.
• Eliminare questo limite comporta un forte rischio, visto che è considerato come una garanzia alla stessa democraticità degli enti locali.

Nei giorni scorsi il governo ha emanato un decreto legge (Dl 7/2024) contenente disposizioni urgenti per le consultazioni elettorali 2024. La norma specifica in quali giorni e orari si terranno le elezioni europee di giugno.

Oltre a questo però il decreto interviene sul testo unico degli enti locali (Tuel). In questo caso, le modifiche riguardano il numero massimo di mandati che possono essere ricoperti dai sindaci, aumentandolo a 3 per i comuni tra 5 e 15mila abitanti ed eliminandolo completamente per quelli più piccoli.

Le ragioni di questa norma deriverebbero dalla difficoltà di trovare candidati nei piccoli centri. Tuttavia il decreto sembra andare in contrasto con alcuni importanti principi costituzionali. Questo non vuol dire che si tratti chiaramente di una norma illegittima. Nondimeno esistono diverse ragioni che spingono a riflettere sull’opportunità di attribuire a una singola figura politica un potere così rilevante sul suo territorio per moltissimi anni.

E questo in una fase in cui la tendenza a rafforzare gli organi esecutivi è molto pronunciata nel dibattito politico. Ne è prova il fatto che, mentre in questi giorni in parlamento si discute la conversione in legge del decreto, alcuni esponenti della Lega hanno presentato degli emendamenti che porterebbero a 3 il limite di mandati anche dei sindaci di grandi comuni e dei presidenti di regione.

Il limite al numero dei mandati

Il limite al numero dei mandati che possono essere ricoperti consecutivamente da un sindaco è stato previsto per la prima volta nel 1993.

La ratio di questo limite deriva dall’introduzione, con la legge 81/1993, dell’elezione diretta del sindaco. Una connessione confermata in diverse sentenze della corte di cassazione e ribadita da una recedente sentenza della corte costituzionale.

È comunemente riconosciuto che il limite ai mandati consecutivi dei sindaci […] è stato pensato quale temperamento “di sistema” rispetto alla contestuale introduzione della loro elezione diretta.

– Corte costituzionale, sentenza 60/2023

Sempre la corte costituzionale ha riaffermato, riprendendo una sentenza del consiglio di stato, come la concentrazione del potere in un’unica persona per un tempo eccessivo possa creare delle rendite di posizione tali da alterare le elezioni successive.

Il limite del terzo mandato è stato inquadrato dalla dottrina come punto di equilibrio tra il modello dell’elezione diretta dell’esecutivo e la concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva, con effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite di posizione.

– Consiglio di stato, sezione sesta, sentenza 9 giugno 2008, n. 2765

D’altronde la norma del 1993, pur essendo stata più volte modificata negli anni è rimasta piuttosto stabile su questi principi. Infatti con l’approvazione del Tuel nel 2000, il limite dei 2 mandati è rimasto inalterato, anche se la durata in carica dei sindaci è passata da 4 a 5 anni ed è stato introdotto il criterio che, se un mandato è durato meno di due anni e mezzo non è considerato ai fini del limite in questione.

Successivamente la legge Delrio (l. 56/2014) ha previsto che per i comuni con popolazione fino a 3mila abitanti fosse consentito un terzo mandato per i sindaci. Limite spostato ai comuni sotto i 5mila abitanti nel 2022 (l. 35/2022).

Il limite nei comuni e nelle regioni

La legge quindi prevedeva un limite di due mandati per i comuni sopra i 5mila abitanti e di 3 per quelli più piccoli. Almeno nelle regioni a statuto ordinario.

Il nuovo decreto prevede invece un limite di 3 mandati per i comuni tra 5 e 10mila abitanti e nessun limite nei comuni più piccoli.

La ratio di questa norma, come chiarito nella relazione al decreto, deriverebbe dalla difficoltà di reperire, nei piccoli centri, candidati al ruolo di primo cittadino. In effetti al diminuire del numero dei residenti cresce la quota di comuni in cui il sindaco è almeno al secondo mandato. Nei centri più piccoli questo dato sfiora il 50% (48,4%) mentre si riduce al 42,3% in quelli tra 5 e 15mila abitanti e al 36,8% in quelli più grandi.

Tuttavia bisogna anche considerare che il dato è influenzato dalle norme stesse. Infatti se la legge prevedesse dappertutto un limite di due mandati, i comuni in cui oggi i primi cittadini sono al terzo incarico avrebbero necessariamente un sindaco al primo mandato. Osservando allora esclusivamente la quota di sindaci al secondo mandato emerge che il dato nei piccoli comuni (34,3%) è addirittura più basso di quello dei comuni più grandi (36,9%).

Già oggi peraltro esistono alcuni piccoli comuni con un sindaco al quarto mandato e altri, tra 5 e 10mila abitanti, in cui è al terzo.

Nel primo caso si tratta di 5 comuni sardi. Qui infatti la legge regionale prevedeva già questa possibilità. Come vedremo meglio in seguito però la norma è stata dichiarata illegittima dalla corte costituzionale e non è più in vigore. La decisione della consulta però non ha avuto effetti sui sindaci di questi territori, che sono rimasti in carica. Senza contare che la loro posizione risulta attualmente in linea con le regole previste dal nuovo decreto.

Malgrado questo la Sardegna non risulta una delle regioni con la quota più elevata di sindaci oltre il primo mandato (42%) nei piccoli comuni. Tra queste piuttosto si trovano l’Umbria (57,1%), le Marche (54,4%), la Toscana (51,7%) e il Lazio (51%).

In termini assoluti invece le regioni in cui in futuro più sindaci potrebbero beneficiare dell’abolizione al limite di mandati sono il Piemonte e la Lombardia. Nei loro territori infatti insistono molti comuni con una popolazione inferiore ai 5mila abitanti.

Ma oltre alla Sardegna, anche nella provincia autonoma di Bolzano le regole previste dalla legge elettorale divergono da quelle nazionali, consentendo tre mandati consecutivi in tutti i comuni. Qui al momento non risultano sindaci al terzo mandato in comuni oltre i 15mila abitanti. Sono 6 invece quelli che si trovano in questa condizione nella fascia di popolazione tra 5 i e i 15mila.

Legge elettorale Bolzano

Interrogazione

Risposta

Nonostante le modifiche introdotte dal nuovo decreto, questa legge provinciale si pone comunque in contrasto con la norma nazionale rispetto ai comuni più grandi. Per questo, nonostante la norma sia ancora in vigore, è probabile che in futuro venga cambiata o che incorra a sua volta in una dichiarazione di illegittimità costituzionale.

La corte costituzionale e il limite dei mandati

A questo punto può essere utile capire le ragioni della dichiarazione di illegittimità costituzionale che ha riguardato la legge regionale della Sardegna (e che con tutta evidenza dovrebbe riguardare anche quella di Bolzano).

Da una parte infatti è bene chiarire che le ragioni della pronuncia si fondano sulla violazione dell’articolo 51 della costituzione. Una norma che garantisce la parità di accesso alle cariche elettive di tutti i cittadini Italiani. Infatti malgrado lo statuto regionale preveda la competenza della Sardegna in materia di ordinamento degli enti locali, la consulta ha ritenuto che aumentare il numero massimo di mandati avrebbe comportato una differenza ingiustificata nel diritto di elettorato passivo tra i cittadini italiani.

Proprio nel motivare la sua decisione la corte ha dichiarato che la questione della difficoltà di reperire candidati sindaco nei piccoli comuni, non riguarda in modo particolare la regione Sardegna. Suggerendo dunque che la questione debba eventualmente essere risolta sul piano nazionale.

Da questo punto di vista dunque il nuovo decreto sembra proprio andare nella direzione suggerita dalla consulta. Allo stesso tempo però rimangono molti dubbi a riguardo, sia dal punto di vista della legittimità costituzionale, che dell’opportunità politica.

I rischi di abolire ogni limite

Infatti dalle considerazioni della corte emergono diversi passaggi che lasciano perplessi. In particolare rispetto alla decisione di abolire del tutto il limite nei comuni più piccoli.

Come abbiamo visto infatti, giurisprudenza e dottrina concordano ampiamente sullo stretto legame tra elezione diretta e limite al numero di mandati. Inoltre la corte ha sottolineato i rischi di clientelismo e di presonalizzazione del potere che deriverebbero dall’assenza di questo limite.

il limite in parola ha lo scopo di tutelare il diritto di voto dei cittadini […] impedendo la permanenza per periodi troppo lunghi […] che possono dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo; serve a favorire il ricambio ai vertici dell’amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale.

– Corte costituzionale, sentenza 60/2023

Peraltro secondo la corte questo principio ha anche la funzione di tutelare altri diritti costituzionalmente garantiti inclusa l’effettiva democraticità della vita politica nei comuni.

La previsione del numero massimo dei mandati consecutivi […] riflette infatti una scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali diritti e principi costituzionali: l’effettiva par condicio tra i candidati, la libertà di voto dei singoli elettori e la genuinità complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio della rappresentanza politica e, in definitiva, la stessa democraticità degli enti locali.

– Corte costituzionale, sentenza 60/2023

Che il limite sia stato abolito solo nei comuni più piccoli non sembra poi un’obiezione molto solida. Infatti questa stessa sentenza sottolinea esplicitamente come i possibili rischi si manifestino ancora più chiaramente nei livelli di governo in cui aumenta la prossimità tra elettore ed eletto.

Per conoscere la posizione effettiva della corte comunque bisognerà aspettare che la norma venga sottoposta al suo giudizio, sempre che questo accada. Resta il fatto che abolire completamente il limite sembra presentare molti rischi.

Infine, dal punto di vista politico, bisogna rilevare come questa norma sembri l’espressione particolare di una tendenza più generale che vede favorevolmente un rafforzamento del potere esecutivo, e in particolare il suo vertice, in tutti i livelli di governo.

Di estendere o abolire il limite al numero di mandati infatti si è parlato anche per i sindaci dei comuni più grandi e per i presidenti di regione. Senza contare poi il disegno di legge costituzionale in discussione in parlamento, con cui la maggioranza intende introdurre in Italia una forma di premierato.

Foto: Anci