Un mese di attese e tensioni per il governo Conte Osservatorio legislativo

Lo studio mensile realizzato con AGI in cui facciamo il punto sulla produzione legislativa del parlamento, analizzando il ruolo del governo nelle dinamiche di aula, e confrontando il tutto con quanto avveniva nelle legislature passate.

Il mese di aprile in breve

Nel raccontare il mese di aprile non si può non parlare delle crescenti tensioni tra i due
partner di governo: Movimento 5 stelle e Lega. Tensioni che hanno avuto delle chiare
ripercussioni non solo sulla produzione legislativa del consiglio dei ministri, ma anche del
parlamento.

Osservatorio legislativo

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Tensioni sia per la stesura finale di testi chiave, che per il caso Siri.

Molta dell’attenzione infatti si è concentrata sulla deliberazione finale, dopo
un’attesa di oltre 20 giorni, di due decreti chiave: lo sblocca cantieri e il decreto crescita. Dei
2 il primo è arrivato in gazzetta ufficiale dopo 29 giorni, il secondo, dopo ben due diverse
deliberazioni in consiglio dei ministri, è stato firmato dal capo dello stato, dopo 26 giorni d’attesa, il 30 aprile. Attese troppo lunghe, che hanno costretto persino il presidente Sergio Mattarella ad intervenire, richiamando il governo. A questo poi bisogna aggiungere il caso Siri, al centro di una vicenda giudiziaria, ed ennesimo motivo di scontro per 5stelle e Lega.

Decreti in parlamento

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L’attività legislativa del parlamento sta seguendo delle dinamiche cicliche. Mesi scarichi in cui il governo presenta nuovi decreti, come lo è stato aprile, si alternano a mesi densi in cui i tanti decreti devono essere convertiti in legge, come sarà invece maggio. Se il mese appena trascorso è stato quindi complesso per questioni extra-parlamentari, quello in cui ci troviamo ora lo sarà probabilmente per questioni parlamentari. Come se non bastasse, le elezioni europee si avvicinano.

L’andamento nella legislatura

Nel mese di aprile si sono tenute 5 riunioni del consiglio dei ministri, una in più rispetto al mese di marzo. Si conferma quindi un rallentamento nel numero degli incontri, considerando che a gennaio e febbraio erano stati rispettivamente 6 e 7. Quello che però va certamente sottolineato è la loro durata.

Si sono infatti prolungate in media per 2 ore, segnando di gran lunga il valore più alto da inizio legislatura. A fare la differenza sono stati gli incontri del 4 aprile, durato più di 3 ore, e quello del 24 aprile, prolungatosi per 4 ore e 20 minuti. Protagonista di entrambi gli incontri è stato il controverso decreto crescita. Presentato e approvato salvo intese il 4 aprile, è tornato all’attenzione del consiglio dei ministri per la seconda deliberazione 20 giorni dopo, proprio il 24 aprile. Il testo è stato poi firmato dal capo dello stato il 30 aprile.

2 riunioni del consiglio dei ministri sono state necessarie sia per il decreto crescita che per lo sblocca-cantieri.

La durata particolarmente lunga delle sedute, e la lunga attesa per il testo finale, è l’ennesima prova di quanto il provvedimento abbia creato dei problemi per l’accordo di governo tra Movimento 5 stelle e Lega. In particolare la riunione del 24, durata più di 4 ore, è stata lo scenario di un vero proprio caso politico. Al centro dello scontro le norme denominate “salva Roma”, contenute all’interno del decreto stesso. Volute dal Movimento 5 stelle, e fortemente criticate dalla Lega, alla fine della seduta fiume, in cui inizialmente alcuni ministri 5 stelle non erano presenti, sono state stralciate. Un lungo braccio di ferro politico che ha fatto emergere la crescente difficoltà da parte dell’esecutivo nel trovare una quadra su alcuni provvedimenti.

A testimonianza di queste criticità anche l’eccessivo intervallo di tempo che intercorre tra la deliberazione in consiglio dei ministri dei decreti, e la loro effettiva pubblicazione in gazzetta ufficiale. Un trend che abbiamo più volte sottolineato in questa sede, ma che nell’ultimo periodo sta raggiungendo livelli record.

Ad aprile è intervenuto Mattarella per la troppa attesa su molti testi presentati in consiglio dei ministri.

Non a caso anche il presidente della repubblica Sergio Mattarella è dovuto intervenire, richiamando il governo sull’utilizzo delle approvazioni “salvo intese”. Una dinamica che sta rendendo la gestazione dei decreti legge macchinosa, contorta e poco trasparente.

10 giorni passano in media dalla deliberazione di un decreto in consiglio dei ministri, alla sua pubblicazione in gazzetta ufficiale.

I problemi nello specifico sono due. Il primo è di natura politica e, come già anticipato, si riassume nella difficoltà per Movimento 5 stelle e Lega di trovare l’accordo su testi più complessi. Il secondo è invece di natura procedurale. L’approvazione di testi incompleti mediante la formula “salvo intese”, richiederebbe una seconda deliberazione del consiglio dei ministri prima della pubblicazione finale in gazzetta ufficiale. Cosa che di fatto è avvenuta raramente, se non quando l’attesa superava i 20 giorni e dopo l’intervento di Mattarella.

29 giorni d'attesa per il decreto sblocca-cantieri: è record.

L’attesa più lunga ad oggi è stata quella per lo sblocca cantieri, presentato per la prima volta in consiglio dei ministri lo scorso 20 marzo, e arrivato in gazzetta ufficiale il 18 aprile successivo, 29 giorni dopo. Quello che certamente va sottolineato è quanto le tempistiche si stiano dilatando nell’ultimo periodo, soprattutto dall’inizio del nuovo anno. Nella prima fase del governo Conte l’attesa era durata massimo 15 giorni (decreto Genova), con il 2019 siamo già a 3 casi che hanno superato i 20 giorni: 22 giorni per il decreto agricoltura, 26 per il decreto crescita e, come già detto, 29 per il decreto sblocca-cantieri. Dal decreto su reddito di cittadinanza-quota 100 in poi, solamente il decreto stabilità finanziaria-Brexit è stato pubblicato in gazzetta ufficiale in meno di 10 giorni.

Se da un lato l'abuso dei decreti non è una novità, queste lunghe attese per i testi finali lo sono.

L’abuso della decretazione d’urgenza è un male ricorrente della politica italiana, farlo in questo modo solleva ulteriori problemi che non a caso hanno portato il presidente della repubblica ad intervenire.

Mentre il governo trovava con difficoltà la quadra su provvedimenti controversi, il parlamento ha proseguito la sua abituale attività legislativa. Nel mese di aprile ci sono stati 23 voti finali in parlamento, 13 alla camera e 10 al senato. Di questi 7 hanno contribuito a completare l’iter di provvedimenti in discussione, diventati quindi ora legge.

Voti chiave della XVIII legislatura

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Escludendo i decreti del governo, in parlamento sono arrivati testi o dal basso impatto normativo, o poco controversi o su cui l’apporto del parlamento è minimo.

Parliamo nello specifico della legge europea 2018, di 4 ratifiche di trattati (uno sulla manipolazione delle competizioni sportive, uno con l’istituto universitario europeo, uno con Cuba e uno con Euratom), del provvedimento in materia di class action e infine quello sull’inapplicabilità del giudizio abbreviato per i delitti puniti con l’ergastolo.

Come analizzato varie volte, al di la dei decreti avanzati dal governo, il dibattito parlamentare si concentra generalmente su provvedimenti o dal basso impatto normativo (come l’approvazione di commissioni d’inchiesta), o poco controversi (come l’annuale legge europea) o su cui l’apporto del parlamento è minimo (vedi la ratifica di trattati internazionali).

3% di voti contrari sui voti finali di aprile: si sono discussi testi poco controversi.

In questo senso il mese di aprile è stato l’ennesima prova di quanto detto finora. Nei 23 voti finali che si sono svolti, i voti contrari sono stati in media il 3%, e in soli due casi hanno raggiunto la doppia cifra: sul ddl concretezza approvato con modifiche alla camera (40% di voti contrari), e sul già menzionato testo sull’inapplicabilità del giudizio abbreviato per l’ergastolo (18,5%).

Il confronto con i governi precedenti

Con il proseguire dei mesi poi appare sempre più evidente come la mole di proposte che arrivano dal governo al parlamento mettono deputati e senatori in secondo piano. L’80% dei testi sono infatti sono o conversioni in legge di decreti dell’esecutivo stesso o ratifiche di trattati internazionali e convenzioni.

80% delle proposte dell’esecutivo Conte al parlamento sono o decreti del governo o ratifiche di trattati internazionali

Per dare un termine di paragone su quanto questi numeri segnino un forte cambio di passo, basti pensare che per i governi della XVI (Berlusconi e Monti) e XVII (Letta, Renzi e Gentiloni) legislatura la media era poco oltre al 64%. Volendo classificare i provvedimenti per tipologia, se a fare da padrone nel governo Conte sono trattati internazionali (il 62% dei testi) e i decreti (il 17%), una fetta molto ridotta è dedicata ai disegni di legge ordinari (15%). Dal governo Berlusconi IV a quello Gentiloni la percentuale di disegni di legge ordinari era invece intorno al 27,53%, oltre 10 punti percentuali in più.

Continuando a mettere insieme i pezzi della produzione legislativa, è possibile intercettare altri aspetti certamente caratteristici dell’attuale governo. Il numero di leggi approvate al mese è fortemente sotto la media delle ultime 2 legislature. Dal 2008 ad oggi, durante i diversi esecutivi che si sono succeduti, il parlamento ha approvato una media di 6,51 leggi al mese. Nell’attuale esperienza di governo giallo-verde il dato è al 3,91, quasi la metà.

Come più volte evidenziato, il governo con cui è più corretto portare avanti confronti è quello che ha cominciato la scorsa legislatura, simile sia per durata che per caratteristiche. Stiamo parlando dell’esecutivo Letta, durato 10 mesi, poco meno dell’attuale, e anch’esso nato grazie all’accordo di 2 forze politiche alleate per l’occasione per la prima volta in un governo nazionale. Anche durante l’esperienza del governo Pd-Forza Italia, che ha dato il via alla XVII legislatura, la produzione legislativa mensile era superiore, con in media 4,67 testi approvati al mese.

3,91 leggi approvate al mese. Media più bassa dal 2008 ad oggi.

Approvare tante leggi non vuole certamente dire approvare buone leggi, ma il dato sulla produzione legislativa, in forte in controtendenza, va comunque sottolineato. Il valore medio è comunque in crescita, considerando che dall’inizio del 2019 i numeri sono stati sempre sopra il valore medio registrato dal governo: 7 leggi a gennaio, 4 sia a febbraio che marzo, e 7 nel mese appena concluso. Con l’andare dei mesi quindi la produzione legislativa sta aumentando, come è normale che sia in una legislatura che ormai ha superato l’anno di vita.

Altro elemento da tenere in considerazione è la velocità con cui i testi vengono approvati. Come è ormai prassi ricorrente anche in questa legislatura, circa il 70% dei testi approvati sono di iniziativa governativa. Questi generalmente sono conversioni di decreti del governo, testi che per natura devono essere convertiti in legge entro 60 giorni. Questo di fatto rende il tempo medio necessario per approvare un testo del governo notevolmente più basso rispetto ai testi presentati da deputati e senatori. Anche in questa legislatura ne abbiamo una prova: sono serviti in media 62 giorni per completare l’iter delle proposte del governo, mentre ne sono serviti 126 per quelle dei parlamentari, circa il doppio del tempo.

Generalmente le proposte dei parlamentari richiedono il doppio del tempo rispetto a quelle del governo per completare l’iter.

Nel confronto con il passato, nell'attuale legislatura i tempi per l’approvazione dei testi si sono però drasticamente ridotti. Se in media dalla XIII legislatura alla XVII i disegni di legge completavano il proprio iter in 239 giorni, con l’inizio della XVIII il dato è sceso a 82. Dal giugno del 2018 ad oggi quindi i testi vengono discussi in parlamento in un terzo del tempo rispetto al passato.

Se da un lato quindi si approvano molte meno leggi, dall’altro la loro trattazione in aula avviene in tempi più rapidi. Ad oggi le proposte dei membri del governo vengono approvate in 62 giorni, mentre quelle dei parlamentari in 162. I testi che avanzano più velocemente sono i decreti leggi, come è normale che sia, che ottengono il via libera definitivo dell’aula in circa 40 giorni.

40 giorni sono mediamente richiesti per la conversione in legge dei decreti del governo, in linea con la legislatura precedente.

Gli equilibri nella maggioranza

Abbiamo già avuto modo di vedere quanto il rapporto tra i partner di governo non sia stato dei più facili nel mese appena trascorso. Un equilibrio, quello all’interno della maggioranza, reso ancora più complicato dal caso che ha coinvolto il sottosegretario Siri, attualmente al centro di una vicenda giudiziaria.

L’attività del parlamento segue delle dinamiche cicliche. Mesi densi per la conversione di decreti, e mesi scarichi in cui il governo presenta nuovi decreti. Testi che poi verranno discussi nel mese successivo, monopolizzando l’attività dell’aula.

All’interno delle dinamiche parlamentari però questa tensione non ha avuto ripercussioni dirette, anche perché gli “scogli” legislativi, come raccontato, sono stati pochi.

Il nostro parlamento sta vivendo dinamiche cicliche, in cui si alternano mesi densi di trattazioni parlamentari di decreti deliberati dal governo, a mesi in cui l’attività legislativa è meno ricca. Mesi in cui, come lo è stato aprile, sono stati presentati nuovi decreti da parte dell’esecutivo, che arriveranno quindi in aula nel mese seguente.

5 decreti del governo attualmente in discussione in parlamento.

Non a caso il mese di maggio vedrà in discussione almeno 5 decreti: stabilità finanziaria-Brexit, emergenza agricoltura, quello sul servizio sanitario della regione Calabria e soprattutto i decreti sblocca-cantieri e crescita. I banchi di prova per il governo sono stati quindi pochi, e principalmente hanno riguardato l’approvazione in entrambi i rami del documento di economia e finanza. Votazioni che hanno visto una maggioranza compatta ottenere un facile e pronosticabile via libera.

Il mese di aprile ha però visto l’espulsione dal gruppo Movimento 5 stelle della camera di Sara Cunial, deputata eletta in Veneto al primo mandato parlamentare. Negli scorsi mesi avevamo dedicato molta attenzione al caso dei parlamentari ribelli all’interno del Movimento 5 stelle. In particolare alle 3 senatrici Fattori, La Mura e Nugnes, che in varie occasioni hanno fatto sentire il loro dissenso, soprattutto su provvedimenti targati Lega.

4° espulsione da inizio legislatura per il Movimento 5 stelle: 2 alla camera (Cunial e Mura) e 2 al senato (De Bonis e De Falco).

La decisione da parte del Movimento 5 stelle di espellere Sara Cunial è arrivata al termine di un iter avviato alla fine del 2018, quando la deputata era tra i 10 parlamentari assenti “senza giustificazione” sul voto finale per la manovra economica. Nel corso del 2019 poi l’onorevole, ora membro del gruppo Misto, aveva saltato per assenza il voto finale sul decreto salva-Carige, sul ddl legittima difesa, sul decreto emergenza agricoltura (nel giorno della sua espulsione), e sulla risoluzione sul Def (nel giorno successivo alla sua espulsione).

Presente e favorevole invece nella stragrande maggioranza dei voti finali su provvedimenti chiave avvenuti nel corso della XVIII legislatura: decreto dignità, anticorruzione, decreto fiscale, decreto semplificazioni e ddl concretezza, solo per fare degli esempi.

Il suo comportamento quindi non è stato certamente più “ribelle” rispetto a quello delle 3 senatrici del Movimento 5 stelle che da mesi sono al centro di provvedimenti disciplinari da parte del collegio dei probiviri del partito. Come Fattori, La Mura e Nugnes, anche Cunial non ha votato i 2 provvedimenti clou voluti dalla Lega (decreto sicurezza e ddl legittima difesa), e come 2 delle 3 senatrici in questione non era presente sul salva-Carige.

Consistenza dei gruppi alla camera

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Comportamento su alcuni dei voti chiave della XVIII legislatura

provvedimento	Cunial (camera)	Fattori (senato)	La Mura (senato)	Nugnes (senato)
Decreto dignità	favorevole	favorevole	favorevole	favorevole
Milleproroghe	assente	favorevole	favorevole	favorevole
Decreto emergenze	assente	in missione	favorevole	assente
Decreto sicurezza	assente	assente	assente	assente
Legge di bilancio	assente	favorevole	favorevole	favorevole
Ddl anticorruazione	favorevole	favorevole	favorevole	favorevole
Decreto salva-Carige	assente	assente	favorevole	assente
Decreto reddito di cittadinanza-quota100	favorevole	presente non votante	in missione	favorevole
Ddl legittima difesa	assente	assente	assente	assente
Risoluzione Def	assente	favorevole	favorevole	favorevole

Sicuramente nel corso dei mesi hanno giocato un peso le assenze sia sul decreto emergenze-Genova che sul Milleproroghe, oltre al già menzionato caso sulla legge di bilancio. È chiaro però che sostenere che il suo comportamento sia stato più “sovversivo” rispetto a quello di Fattori, La Mura e Nugnes è difficile. Anche perché, le 3 elette a Palazzo Madama sono state in varie volte protagoniste di uscite mediatiche in cui esprimevano il loro dissenso pubblicamente per certe decisione del Movimento 5 stelle.

Considerando i numeri della maggioranza, alla camera il M5s si può “permettere” di espellere membri, al senato invece no.

Consistenza dei gruppi al senato

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La scelta quindi di espellere alla camera, ma non al senato, è chiaramente dovuta anche al fatto che a Montecitorio i numeri a favore della maggioranza sono molto più consistenti. Espulsioni quindi che non hanno ripercussioni dirette sul governo. Ad oggi infatti 5stelle e Lega rappresentano oltre il 54% dei membri della camera, mentre al senato la percentuale scende al 51%.

L'agenda dei lavori e il voto che si avvicina

Come anticipato nel mese di maggio saranno discussi in parlamento provvedimenti molto controversi, su cui sarà interessante vedere la tenuta della maggioranza. La fitta produzione di decreti legge infatti creerà una situazione di intasamento legislativo per il governo Conte nelle prossime settimane.

Decreti del governo in discussione

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Ecco nel dettaglio la situazione per i 5 decreti in discussione:

• Decreto stabilità finanziaria-Brexit: scadenza 24 maggio 2019, già approvato al senato;
• Decreto emergenza agricoltura: scadenza 28 maggio 2019, già approvato alla camera;
• Decreto sblocca-cantieri: scadenza 17 giugno 2019, nessuna approvazione ad oggi;
• Decreto crescita: scadenza 29 giugno 2019, nessuna approvazione ad oggi;
• Decreto servizio sanitario regione Calabria: scadenza 01 luglio 2019, nessuna approvazione ad oggi.

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Se da un lato i primi due dovrebbero riuscire ad ottenere il via libera senza problemi, è sul decreto sblocca-cantieri e sul decreto crescita che non mancheranno scontri. In primis perché, come visto, già la loro stesura finale ha generato tensione all'interno del consiglio dei ministri, elemento che ci permette quindi di ipotizzare anche uno scontro in parlamento. In aggiunta entrambe le approvazioni finali con molta probabilità avranno luogo dopo il voto delle europee, tornata elettorale che per molti segnerà un momento di svolta importante per il governo Conte. Avvenimento che potrebbe avere quindi anche delle ripercussioni sui due decreti in questione.

 

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza